加强橡胶加工污染治理 推动橡胶产业绿色发展
曾建平 张霆 柏楹 丁艳苹 李茜
摘 要： 绿色发展是党的十八届五中全会提出的发展理念。践行绿色发展理念，重要的是推动产业发展生态化。橡胶产业是西双版纳州的重要支柱产业，推动橡胶产业可持续发展，实现人与自然和谐，是经济社会发展必须要面对的现实问题。本文通过对西双版纳州橡胶加工污染治理情况的调研，深入分析其存在的问题，提出了西双版纳州橡胶产业走绿色发展之路的对策。
关键词： 橡胶加工；污染治理；绿色发展
橡胶产业是西双版纳州的支柱产业之一。推动橡胶产业绿色发展是践行绿色发展理念和实施生态立州战略的重要抓手，是建设全国生态文明示范州的重要环节，对保护好“北回归线上的绿色明珠”具有重要的战略意义。绿色发展是党的十八届五中全会提出的五大发展理念之一，其本质是处理好人与自然的关系，实现人与自然和谐发展。习近平总书记指出：“我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。”这一重要论述从政治的高度分析和认识我国的发展战略，直指生态文明建设的要害，提出绿色发展是“很大的政治”。
在此背景下，课题组围绕橡胶加工污染治理这一问题，深入加工企业调研，掌握了橡胶产业发展现状，重点了解了橡胶加工产生的废水、废气的污染及其治理现状，针对存在的问题提出了相应对策。
一、西双版纳州天然橡胶种植及加工厂建设情况
天然橡胶是一种典型的热带作物，与钢铁、煤炭、石油并称为四大工业原料，是国家安全必不可少的重要战略物资。西双版纳州位于云南省的最南端，全州海拔800米以下的热作土地资源面积占全州国土面积的20.4%，土壤、气候等自然条件有利于橡胶种植，是我国天然橡胶种植的主产区之一。随着昆曼大通道、东盟自由贸易区建设、澜沧江——湄公河次区域合作步伐的加快，西双版纳州经济社会进入快速发展时期。州委、州政府及时抓住机遇，采取积极措施，全面提升西双版纳天然橡胶产业。近几年来，出台了一系列政策，着力打造“中国最好的天然橡胶生产基地”的大品牌，橡胶产业呈现出政府重视、企业创新的良好发展态势。西双版纳州已成为仅次于海南的第二大天然橡胶生产基地，产量约占全国天然橡胶总产量的30%以上，橡胶单株产量居全国之首。2015年，全州天然橡胶种植面积456万亩，开割面积307万亩，干胶产量32万吨。
西双版纳州天然橡胶种植始于1947年，由于历史和体制的原因，橡胶经营一直分为国营农垦系统和地方民营两部分。近些年来，为整合资源，提升天然橡胶产业，在对规划布局不合理的民营小胶厂清理整顿的基础上，国营农场胶厂也进行了建大并小工作。截止2016年10月底，全州共有胶厂96家，设计年加工胶乳规模为113万吨/年，其中：国营胶厂22家，生产设计规模为28万吨/年，民营胶厂74家，生产设计规模为85万吨/年。规模年产干胶万吨以上的胶厂共有38家，其中国营胶厂10家，民营胶厂28家。（注：其中3家企业生产线未建成，分别是云锰新兴天然橡胶有限公司、景阳橡胶公司橄榄坝胶厂、景阳橡胶公司东风第三胶厂）
二、西双版纳州天然橡胶加工污染治理现状
“十二五”期间，天然橡胶加工污染治理工作得到省相关部门及州人民政府的高度重视。2012年2月，州人民政府办公室下发了《关于全面开展天然橡胶加工企业污染治理工作的通知》；2012年10月，省环保厅与省农垦总局联合下发了《关于全面推进天然橡胶行业加工废水治理通知》；省、州下发的文件中均对制胶企业加工废水的治理目标和保障措施提出了要求。要求于2013年12月31日前完成年产规模1万吨及以上制胶企业的废水治理，2015年3月31日前完成年产规模不足1万吨制胶企业的废水治理。且企业的中水循环利用率不低于80%；同时要求企业开展橡胶生产加工过程中产生的恶臭气体的污染防治工作，以减少对大气环境质量的影响。
在国家、省环保及相关部门的支持指导下，我州的天然橡胶加工污染治理工作加快推进，基本上完成了天然橡胶加工行业的主要污染物总量控制和污染减排工作，同时也为全省的污染减排工作做出了突出贡献。
（一）废水污染治理方面
废水污染治理工作是天然橡胶加工企业的“重头戏”，资金投入大，且运维成本高。我州天然橡胶加工行业是全州工业企业除制糖行业外第二大涉水排污行业，2015年废水产生量为1997 万吨，其主要污染物产生量为化学需氧量4.24万吨、氨氮0.11万吨。
经过多年的摸索实践，目前，全州橡胶加工废水的污染治理工艺主要有3种，即：厌氧+兼性+一体化氧化沟处理工艺、厌氧+好氧生物接触氧化法处理工艺、厌氧+A2O+好氧生物接触氧化法处理工艺 （注：A2O，即厌氧+缺氧+好氧） 。3种橡胶加工废水的污染治理工艺中，以采用“厌氧+好氧生物接触氧化法”处理工艺的居多，全州50%以上的胶厂都采用这种废水处理工艺。有条件的制胶企业已经实现废水封闭循环不外排。
截止2016年10月底，全州96家天然橡胶加工企业废水污染治理工作进度如下：已完工83家，在建2家，拟搬迁3家（分别是：云南广垦橡胶有限公司景洪市曼暖懂恒兴胶厂、景洪市聚仁兴橡胶有限公司一胶厂、西双版纳禹龙橡胶有限公司第三制胶厂），未动工5家（分别是：西双版纳润禾贸易有限公司曼脑胶厂、西双版纳泰达橡胶有限责任公司、西双版纳云实橡胶有限公司云实胶厂、景阳公司黎明第二制胶厂、景阳公司勐腊胶厂），生产线未建成3家（见上）。共计投入污染治理资金2亿多元，各胶厂的废水污染排放得到了有效的控制，“十二五”期间，国家认定减排化学需氧量约7829吨，氨氮约 287吨。
（二）废气污染治理方面
天然橡胶加工企业排放的废气分为燃料废气和工艺废气。2015年废气产生量为13.7亿立方米，其主要污染物产生量为：二氧化硫1430吨，氮氧化物254吨，烟（粉）尘2239吨。
燃料废气主要为烤胶时所用加热炉燃煤产生的废气，主要污染物有二氧化硫、氮氧化物和烟（粉）尘等。胶厂对这部分的废气都采用了湿法除尘处理，对环境影响不大。环保管理部门对燃料废气有环境监测手段，有强制要求，并收取了排污费。
工艺废气主要是泥杂胶生产工段、烤胶生产工段及废水处理过程中产生的恶臭气体，主要污染物有硫化氢、甲硫醇和甲硫醚等。这部分废气除烤胶生产工段的恶臭气体易收集外，其它的恶臭气体都较难收集和处理。我州环保管理部门对恶臭气体中具体的污染因子暂无环境监测手段，且恶臭气体多属无组织排放，无法计量，因此没有收取排污费。
在胶厂产生的恶臭气体污染治理方面，因部分胶厂选址不合理，位置敏感（譬如：嘎洒机场周边的5个胶厂，还有些胶厂与村寨相邻），环保投诉较多，环保管理部门强制要求其开展恶臭气体污染治理工作。如：2008年，景洪市要求市内所有胶厂建设了恶臭气体治理设施。引进生物菌和烟精、香精等除臭技术，对胶厂干燥生产线、杂胶原料、废水处理设施等产生臭气部位和生产环节进行臭气治理，经治理后，效果明显，有效地改善了周围的环境空气质量。
（三）噪声及固体废弃物方面
胶厂的厂界噪声基本上达标排放，对外界环境影响较小。胶厂产生的固体废弃物主要为煤渣，可综合利用于铺路、房屋装修等。
（四）清洁生产方面
州工信委、州环保局等相关部门下大力气推进橡胶加工行业的清洁生产工作，要求胶厂从生产工艺各个环节控制污染，节能降耗，减污增效。全州有29家胶厂已开展清洁生产审核工作，加大了中水回用工作的推进力度，50%以上的胶厂废水重复利用率达80%以上，部分企业做到了废水封闭循环不外排。还有极个别胶厂使用了清洁能源，如：景阳橡胶公司景洪一胶厂利用废水在污染治理过程中（厌氧环节）产生的沼气进行烤胶，可节省约18%的能源消耗；勐腊县曼庄胶厂利用太阳能烤胶，可节省约30%的能源消耗。通过实施以上清洁生产措施，既节约了用水，又节省了燃煤的消耗，从而有效地减少了废水、废气及污染物的排放，在很大程度上缓解了橡胶加工对全州环境污染的压力。
三、存在的问题
天然橡胶加工污染治理是我州橡胶产业绿色发展的重点和难点，一直以来我州都把天然橡胶加工污染治理作为绿色发展和环境保护的重点工作来抓，但由于思想认识、经济利益、机制体制等多方面原因，使得这一工作在推进过程中还存在许多问题和不足。
（一）全州橡胶加工行业没有规范的产业布局规划，橡胶加工行业重复投资，产能严重过剩。我州橡胶加工的产能超出橡胶产量的2倍多，许多胶厂经常出现原料供应不足，不能满负荷生产，造成资源浪费。
（二）全州年产万吨以下的胶厂占到60%以上，更有10%的胶厂规模偏小，属“袖珍型”企业，生产技术水平低、生产成本偏高，加之近几年胶价低迷，导致企业在污染治理、节能降耗等绿色发展方面缺乏内生动力和足够的技术、资金支撑。
（三）部分胶厂由于治污设施设计不合理或运维管理不善，导致废水、废气得不到充分治理，超标反弹严重，对局部地区的大气、水环境质量造成不良影响，甚至酿成环境污染事件。
（四）在环境监管方面，由于我州环境监察队伍人员少，除承担污染源现场监察外，还承担了排污收费、环境投诉处理、排污申报登记等方面的工作，压力大，任务重，以致日常对胶厂的环境监管力度不够。
（五）过去我州农垦系统在防治病虫害、割胶时间、停割时间等方面都有一整套完备的规范流程，老百姓也都参照着做。农垦改制后，橡胶树承包到个人，现在采胶方式各行其是，胶厂收购胶农的原料品质参差不齐，严重影响干胶产品质量，只能生产低端干胶产品。橡胶价格高的时候，许多胶农强割、乱割，不尊重自然规律，伤害橡胶树。现阶段，胶水市场流通中间环节增多，不科学计量投放及重复投放氨水等化学保鲜剂，致使橡胶加工时需要加入更多的甲酸来凝固，影响了橡胶品质，增加了加工环节污染物的产生量。此外，胶农“分户加工、干胶结算”的送胶模式等，同样也会降低干胶产品质量，干胶后期利用，需混炼再加工，间接地增加了对资源环境的压力，不利于橡胶产业的绿色发展。
（六）由于经济利益的驱动，部分橡胶高产乡镇（如：景洪市的景哈乡、勐龙镇，勐腊县的关累镇等）至今还存在一些“害群之马”——违规违法建设的小作坊式生胶片、生绉片加工点，这些加工点无任何污染治理措施，加工生产过程中污水横流，臭气熏天，以牺牲环境为代价，换取经济利益，严重影响当地环境质量。
（七）部分胶厂、胶农对绿色发展的认识不足，环境保护意识不强，在追求经济利益的同时忽略了企业和个人应承担的保护环境和绿色发展的义务和责任。
四、西双版纳州天然橡胶产业绿色发展的对策措施
针对以上存在问题，结合我州实际，提出我州天然橡胶加工绿色发展的建议。
（一）科学制订规划，指导产业布局。科学地制订出台西双版纳州橡胶种植加工产业发展规划，整合加工资源，关小建大，以“大胶园，大胶厂，大品牌”的理念合理布局橡胶种植和加工。努力建设“环境友好型胶园”和“环境友好型胶厂”，为橡胶产业的绿色发展提供有力的保障。
（二）严格项目审批，强化源头控制。为进一步加强天然橡胶的污染治理，促进人与自然和谐发展的生态环境建设，我州相关部门须严格按照《西双版纳傣族自治州环境保护条例》《西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》《西双版纳州人民政府办公室关于暂停天然橡胶初加工厂新建技改扩建项目的通知》及拟制订的《西双版纳州橡胶种植加工产业规划》的相关规定，严格项目审批，以控制胶厂的数量和规模。对环境敏感区域（如：风景名胜区、旅游度假区、饮用水源保护区等）的胶厂进行关停并转迁，逐步淘汰产能小、污染治理无望的胶厂，以进一步促进全州橡胶产业绿色发展。
（三）加强污染治理，提升环境质量。随着天然橡胶产业的快速发展，部分胶厂由于污水处理设施不配套，导致胶厂污染反弹现象比较突出，此外胶厂产生的恶臭气体对环境空气的影响也比较大，成为公众关注的重要环境问题。我州须严格排污许可制度，加强对胶厂排放的主要污染物实施浓度和总量双控制，严格要求企业持证排污。对无证排污和超标排污的企业进行严惩。加强我州环保队伍的建设，不断创新监管方式和手段，加大对胶厂的环境监管力度。尤其须下决心清理整顿违法违规建设的小作坊式生胶片、生绉片加工点，以改善区域环境质量。
（四）创新优化工艺，促进清洁生产。一是要做好科技创新。通过科技创新加快传统生产方式转变，淘汰落后产能，加速新技术、新产品的研发和使用，达到节能降耗的目标。二是加大清洁能源的使用力度，以减少污染物的产生。三是积极指导胶厂分析核实各生产工段能耗、水耗，有效降低能耗，最大限度地减少用水，实现中水回用，以提高清洁生产水平。四是进一步筛选胶厂废水、废气的最佳治理工艺和技术，加大制胶恶臭气体污染防治技术的研究，优化污染治理工艺，科学设计工艺流程，不断提高污染治理水平。
（五）多方筹措资金，加大绿色投入。多渠道、多方式地筹集资金，加大对橡胶加工污染治理资金的投入力度，以促进橡胶产业绿色发展。
（六）成立监管机构，引导产业发展。成立我州专门的天然橡胶监督管理部门，将各个部门涉及橡胶产业发展的职能进行归并，实行统一监管，统一行使权力，从组织机构上为我州的橡胶产业绿色发展提供保障。加强对橡胶产业的监督管理，完善割胶制度，提升橡胶品质，减少中间环节，建立诚信体系，改变送胶模式。从政府层面引导和规范橡胶产业的“种、养、管、收、加工”等各个环节，有力地推动我州橡胶产业的绿色发展。
（七）加强绿色宣传，营造社会氛围。加强对橡胶产业绿色发展的宣传，营造良好社会舆论氛围，提高全社会尤其是胶厂和胶农的环境保护意识，使绿色发展的理念深入人心，为橡胶产业的绿色发展营造良好氛围。
最后，调研组认为加强我州橡胶加工污染治理，推进橡胶产业绿色发展，不可能一蹴而就，其任重而道远，只有上下同心，左右配合，社会协同，形成合力，久久为功，方能取得切实的成效。
参考文献：
1.西双版纳傣族自治州统计年鉴（2015年）。
2.西双版纳傣族自治州环境统计（2015年）。
3.西双版纳傣族自治州环境保护局、西双版纳傣族自治州农垦局关于橡胶产业方面的有关文件、资料及工作报表。
（责任编辑：杨 林）
作者简介：
曾建平，男，州环保局污染防治科科长。
张 霆，男，州农垦局项目和资产管理科副科长。
柏 楹，女，西双版纳广播电视台新媒体研发中心主任。
丁艳苹，女，州财政局社保科科长。
李 茜，女，州水利局规划计划科科长。
加快西双版纳乡村旅游发展调研报告
罗海笙 冯浩 任雅青 陈德宇 刘建伟
摘 要： 回归自然一直是人们所追求和向往的一种生活情结。改革开放三十年来，城市的忙碌生活节奏，拥堵的交通，没有安全感的食品，让人身心俱疲，随着经济的迅速发展和消费观念的不断变化，人们极度渴望一种回归自然、向往生态、追求绿色的生活方式。当前，西双版纳州依托乡村自然风光、民族特色文化、生态农业基地和绿色产品，以观光休闲、种植畜养、生态美食为特点的乡村综合旅游得到全面发展，但也存在思想认识不清、建设资金缺乏、整合项目困难、从业人员素质不高等困难，对此提出了调动社会力量，加强乡村旅游产业化、特色化发展，加强人才队伍素质建设等建议。
关键词： 西双版纳；乡村旅游；成效；问题；对策建议
乡村旅游是实现“绿水青山就是金山银山”的重要载体，是农村一二三产业整合发展的重要平台，也是西双版纳州农村最具发展潜力的新兴产业。近些年来，西双版纳乡村旅游呈现加快发展特征，面临加快发展的难得机遇。为了解掌握西双版纳州乡村旅游发展现状，找准面临的困难问题，提出加快发展的对策建议，2016年中青班课题调研组对全州三县市及个别乡镇乡村旅游发展情况进行专题调研，现综合调研情况如下。
一、西双版纳州发展乡村旅游主要成效
改革开放以来，西双版纳州乡村旅游发展先后经历了三个阶段。20世纪80年代中期为起步阶段，主要是依托城市中心傣族村寨和傣楼为特色的自发旅游，如曼景兰傣族村。2000年以来为产业形成阶段，以“吃农家饭、住农家屋、干农家活、购农家物、品农家情”为主要内容的特色旅游项目“农家乐”乡村旅游在全州焕发出勃勃生机，受到了广大游客普遍欢迎与市场的广泛认同。当中，最具代表性的主要是勐罕镇傣族园景区的五个村寨、勐龙镇曼飞龙村。2008年至今为全面发展阶段。2007年，国家旅游局、农业部联合下发了《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》， 2008年中央一号文件发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》,同年，云南省政府下发了《云南省加快乡村旅游指导意见》，2011年农业部出台《全国休闲农业发展“十二五”规划》， 2016年云南省委、省政府提出要把乡村旅游作为全域旅游的重要组成部分和城市居民的一种生活方式。西双版纳州自2008年以来，制定出台了《关于发展乡村旅游的实施意见》，有计划、有步骤地实施乡村旅游的建设和规范化管理，总体呈现出“发展加快、特色明显、质量提升”的良好态势。
（一）发展速度快。西双版纳州乡村旅游实行州、县（市）分级管理，成立了旅游特色村建设领导小组，各县市均形成了“公司＋农户”的乡村旅游发展模式，成功推出了“傣家乐”、“天天泼水节”和“学一首傣家歌，跳一曲傣家舞，吃一顿傣家饭，住一宿傣家楼，观一次傣家景，干一回傣家活，泼一身幸福水，做一天傣家人”等精品乡村旅游项目，帮助村民从传统的农业生产逐步靠旅游致富转型。目前，全州共有旅游小镇6个，旅游特色村15个，其中，省级旅游特色村13个，州级已评定等级旅游特色村5个（含3个省级旅游特色村）。农家乐435个，其中，评定授牌星级旅游特色经营户（农家乐）97户，乡村旅馆308个,带动就业人数2828人。2015年，乡村旅游接待308.63万人次，乡村旅游综合收入9908.12万元，比上年增长7.27%和7.71%。
（二）规划布局合理。按照规划先行、布局合理、开发有序的原则，根据“沿线，靠点，围城”的思路，各县市旅游特色村的规划编制工作已初步成型。景洪市完成了《西双版纳景洪市乡村旅游发展规划》及曼景法村规划、曼飞龙村可行性研究报告；勐海县完成了《勐海县旅游发展规划2005—2020》，勐海县完成了勐景来、曼板村等8个村寨的规划；勐腊县完成了《勐腊县南腊河乡村生态旅游区总体规划》及《曼龙勒乡村生态旅游示范村详细方案》等9个涉及旅游特色村建设的规划方案。
（三）品牌宣传和市场影响力度大。经过发展，全州15个特色村分别荣获“全国特色景观旅游名村”“省级文明示范村”“省级村落污染综合治理示范村”、爱民固边示范村、军民共建示范村、州级新农村建设试点村等称号，旅游特色村的品牌效应明显提高。搭建乡村旅游宣传平台，编制《西双版纳串寨子》乡村旅游指南和《雨林景洪·柔情傣乡——打造国际生态旅游胜地》宣传册，开发乡村旅游网站，建立乡村旅游宣传资料进酒店、进景区的广泛宣传机制，乡村旅游的市场影响力逐步增强。更涌现出了傣族园、勐景来这些在全国都具一定知名度的乡村旅游典型代表。傣族园、勐景来采用“公司＋农户”的形式，通过挖掘、保护原生态的傣族文化，民风民俗、生产生活等方面内容，如：傣族园的傣族民居、“天天泼水节”，勐景来的傣族酿酒、慢轮制陶等，吸引大批慕名前来的游客，不仅让景区得到了发展，还带动了当地群众的餐饮、住宿等服务业，成为村寨增收致富的好帮手。
（四）提档升级快。西双版纳被省旅游局列为全省开发建设的旅游特色村共4批13个，2010年首批旅游特色村通过省旅游局检查验收，2011年5月、11月第二批、第三批旅游特色村通过省旅游局检查验收。对通过验收的三批省级旅游特色村，州、县（市）旅游局着重从基础设施完善及管理服务方面开展提升改造，改善了道路系统、村容整治、标识系统等设施。同时，积极推进第四批旅游特色村建设工作，2012年11月也顺利通过省级验收。目前，按照省旅发委和省民委要求，正在开展旅游特色村的提升改造，首批3个分别为打洛勐景来、傣族园曼春满，勐龙镇坝卡。
（五）分类推进示范效应好。按照“因地制宜，试点先行，分批推进，以点带面”的要求，采取旅游特色村、少数民族特色村寨、传统村落保护开发多种分类推进。扎实有序推动条件成熟特色景观旅游名村申报示范工作。2011年8月与州农业局联合完成了勐海县申报为全国休闲农业与乡村旅游示范县，将景洪市勐罕镇曼听村委会曼乍村、曼春满村、勐海县打洛镇勐景来景区、勐腊县勐腊镇曼龙代村委会曼龙勒村申报为全国休闲农业与乡村旅游示范点。同年，将增靓生物科技有限公司、望天树旅游开发有限公司、景洪市晨晓商贸有限公司申报为省休闲农业与乡村旅游示范企业。
二、西双版纳州发展乡村旅游存在的主要问题
总体来看，乡村旅游消费需求旺盛，呈现出井喷式快速发展，但全州乡村旅游基础设施滞后、管理粗放、公共服务供给不给力的矛盾突出，旅游产品单一、档次不高，仍以农家餐饮和农家旅馆为主，大多是低水平发展、低层次扩张、低档次经营服务，还处于初级发展阶段，存在发展不足、发展不够、发展不充分、发展不平衡等问题。
（一）思想认识不清。对当前乡村旅游的发展态势、机遇和前景认识不清，重视不够，对乡村旅游的特点把握不准，有的照搬外地经验，不能充分体现西双版纳州的“乡土风味”“乡村印象”。缺乏构建农村一二三产业整合发展的思维。有的认为乡村旅游就是赏花采果，忽视了旅游配套、延伸服务。也有的将乡村旅游等同于农家乐，资源整合与综合开发力度不够，旅游产品不适应市场需求。
（二）建设资金缺乏，配套服务等基础设施建设仍然滞后。建设资金基本上是由省级给予一定补助、州县级各部门整合项目投入、群众出部分资金等方式进行筹集，所筹资金不能根本解决乡村旅游建设缺口，致使特色旅游村建设推进速度缓慢。比如：各县市乡村交通、医疗、休闲、教育等基础设施不配套不完善，信息网络滞后，受水、电、路、房等综合因素的限制，接待能力不足导致很多旅游人群不能在乡村长期停留，平均停留时间不足1天。特别是旅游特色村内的景区建设、集聚功能、旅游厕所、排污系统、购物中心、活动场所（停车场）、自驾车（房车）露营地、智慧旅游体系等远远跟不上游客多元化的消费需求。
（三）整合项目困难，协作推进合力还没有形成。虽然旅游部门积极争取其他部门的项目进入特色旅游村建设，但是由于多方面的原因，很多部门的项目建设均由各部门自行选择村寨，难以与乡村旅游建设整合，形不成协作推进的合力。
（四）从业人员素质不高。乡村旅游的从业人员文化素质普遍偏低，经营理念、管理水平、厨艺水平、服务技能不够高，难以适应发展需求。
三、加快推进西双版纳州发展乡村旅游的对策建议
根据国际上的一般发展规律，人均GDP达到3000美元，度假需求规模化产生，超过5000美元，休闲度假则进入一个井喷式发展阶段。2015年全州人均GDP达23304元人民币，接近5000美元。有关专家预测，未来20年全州乡村旅游将迎来一个高速增长时期。我们应紧紧抢抓机遇，举全州之力，整合资源，加大扶持力度，将其作为农业供给侧结构性改革和城乡发展一体化的重要突破口来抓，努力把乡村旅游建设成为西双版纳经济发展的新兴产业，使西双版纳成为国内一流、国际知名的乡村旅游目的地。
（一）在充分调动社会各方面力量上下功夫。按照《西双版纳贯彻省委省政府旅游强省意见的实施办法》要求，全州各级各部门，尤其是涉农的相关部门、金融系统等，都应在政策协调、产品开发、市场推广、资金投入和人员培训上，发挥各自的优势和力量，支持乡村旅游的发展。首先，加强乡村旅游扶贫。全州很多建档立卡贫困村具备发展乡村旅游的优良生态环境和文化资源条件，可以依托当地资源优势，打造成乡村旅游区、点。通过乡村旅游产业导入的嵌入式发展，把乡村旅游作为产业重要内容，进一步强化规划引导、金融支持和专业培训，建立门票分成、生态补偿、提供劳动就业岗位等利益联结机制，让州内生态优良、民俗民风淳朴、民居保存完好的贫困村通过乡村旅游实现脱贫。鼓励和支持贫困户依托景区发展种植养殖、餐饮住宿、特色旅游商品。探索资产收益扶贫模式，建立扶贫资金投入、贫困户入股分红的资产收益分配机制，让贫困户更多享受乡村旅游发展成果。其次，加强统计监测工作。目前，全州还没有一个规范、统一、全面的乡村旅游统计调查方法和制度，远远不能满足各级政府和部门管理的需要。急需建立乡村旅游统计调查制度，建立科学的乡村旅游统计指标体系，将乡村旅游接待人数、收入、贡献率、政府引导性投资、带动就业人数、促进农民增收等主要指标纳入各级旅游发展的统计范围，进一步规范乡村旅游统计数据发布形式，科学、全面、客观反映乡村旅游的发展进程。
（二）在产业化上下功夫。大力推进分工合作和组织化经营，延长和拓展旅游产业链，实现旅游业与农业、林业及文化服务业融合发展。呈现农旅融合、林旅融合、文旅融合、产村融合的良好产业发展势头。首先，引导农民由分散、零星的个体旅游接待向组织化经营过度，这样，既避免了不必要的竞争，又为建立现代的旅游产业服务体系提供了条件。比如统一营销，统一品牌，统一接待标准等。其次，引导乡村旅游经营者围绕旅游消费需求，拓展产业链，结合实际发展城市周边型、田园风光型、景区辐射型、古镇村落型、传统民俗型、自然生态型、森林休闲型、养生度假型、庄园经济型、旅游扶贫型等多种类型的乡村旅游。适合接待服务的发展接待服务，适合餐饮的发展餐饮，适合农产品加工的发展农产品加工，形成农、工、商、游有机结合的乡村旅游产业体系，较好发挥乡村旅游的综合效益。
（三）在特色化上下功夫。这是乡村旅游发展的基本方向，要凸显乡村旅游的“三农”本色，更要顺应品牌时代的潮流和趋势，提升乡村旅游的核心竞争力。首先，区别于城市，游客到农村进行乡村旅游，就是要体验有别于城市的乡村文化，享受一种放松愉快的心情，发展乡村旅游，最终是促进农村的现代化建设，但又要注意农村的现代化不是简单的城市化模仿，要注意在“农”字上保持特色，以便乡村旅游获得可持续发展能力。其次，按照点、线、面相结合的思路，以“五级联创”（乡村旅游示范县、示范镇、示范村、示范户、示范点）为主要载体，在资源整合优化基础上，重点打造乡村旅游品牌体系。在点上，开展最美乡村推介活动，按照“五有”（有特色产业、有整洁的村容村貌、有相对完善的基础服务设施、有乡村旅游项目、有规范的制度）建设标准，重点建设一批具有历史记忆、地域特色、民俗文化的旅游示范村；在线上，重点开展乡村旅游精品景点线路推介，吸引城市居民到乡村休闲度假；在面上，继续开展乡村旅游示范县市创建，培育若干乡村旅游产业集聚区和环城、依景、沿路发展的乡村旅游集聚带。通过多种形式评选推出若干个全州性的精品农庄、乡村美味、最美乡村、最美茶园、旅游商品等。每年举办一次乡村文化旅游节，努力做到有创意、有特色。
（四）在人才队伍建设上下功夫。人才不足、创意不够是全州乡村旅游发展的软肋。把乡村旅游业人才队伍建设纳入全州人才队伍建设规划。分类开展多层次、多渠道的培训，重点培训乡村旅游经营户、乡旅游带头人、乡村工艺传承人、旅游商品研发人才，开设乡村旅游项目策划和开发、景区经营管理方面内容的培训。完善乡村旅游人才职业教育培训机制，在州职业技术学院、滇西应用大学的专业人才教育中，旅游专业开设乡村旅游相关课程，培养相关专业人才。重视岗位培训，将导游员、接待服务人员的培训纳入职业技能培训体系，并与新型职业农民培训结合起来进行。鼓励旅游培训机构、院校、星级酒店与旅游示范村开展结对帮扶活动。
参考文献：
1.《西双版纳州关于发展乡村旅游的实施意见》。
2.西双版纳乡村旅游及特色村发展情况汇报（2014年8月）。
3.《乡村旅游成为全域旅游时代最好去处》《未来中国乡村旅游热还将持续10年以上》（中国社科院大数据预测）。
（责任编辑：邢开蓉）
作者简介：
罗海笙，男，州委办公室秘书三科科长。
冯 浩，男，州人力资源和社会保障局办公室主任。
任雅青，男，州公安局州看守所所长。
陈德宇，男，州住房公积金管理中心勐海管理部主任。
刘建伟，男，州森林公安局纳板河派出所所长。
边疆民族地区法治建设调研报告
——以景洪市为例
鲁顺才 曾永 刘涛 李玉学 李萍
摘 要： 法治建设是全面深化改革、全面建成小康社会的有力保障，是维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的有效手段。目前，西双版纳傣族自治州景洪市法治建设仍然存在法治观念淡薄、思想认识不到位、基层法治力量薄弱、依法行政落实不到位等问题。为此，切实需要加强和改善党的领导，从严从实加强法治队伍建设，全面推进全民守法，全面推进依法行政。
关键词： 景洪市；法治建设；依法执政；依法行政
边疆的和谐稳定关系着边疆地区改革发展稳定大局、关系着国家长治久安，在构建社会主义法治社会的今天，法治边疆、和谐边疆的创建具有重要意义。
西双版纳州地处边疆，景洪市一直是西双版纳州的政治、经济、文化中心，有傣族、哈尼族、布朗族、基诺族等12种世居少数民族。景洪市的法治建设对建设法治西双版纳，示范带动周边边疆少数民族县市的法治建设具有重要作用。为全面了解景洪市法治建设情况，调研组对景洪市嘎洒镇、景哈乡搭亥村委会、达西利村小组等进行走访调查。本调研报告以调查为基础，从边疆少数民族地区法治建设特殊性出发，探讨边疆少数民族地区法治建设中出现的问题，并提出对策建议。
一、景洪市法治建设基本情况
景洪市于2009年4月在全省率先出台《景洪市关于开展法治城市、法治市、法制乡镇（街道）创建活动的实施意见》，全面启动“法治景洪”创建工作。近年来，景洪市紧密结合地处边疆、世居少数民族多、外来人口多、各民族文化差异大、信仰南传上座部佛教群众多、传统民俗多等特点，坚持因地制宜、因人制宜，坚持依法执政、依法行政，不断建立健全组织机制、监督机制、维护司法公正，全市综治基层基础夯实、社会治安秩序良好、政治大局稳定，平安建设扎实推进，呈现出不少亮点。
（一）发挥社会力量优势，抓治安防控促平安景洪建设
紧紧围绕各族人民群众最关心的热点问题，进一步加快完善立体化社会治安防控体系建设，加大防范和打击违法犯罪的力度，以网格化服务管理为依托，创建适应新形势的群防群治格局。同时加大督促指导，“平安乡镇”、“平安农场”以及行业平安创建工作，全力助推平安景洪建设。2014年11月，中央电视台新闻频道共同关注栏目播出了“云南景洪一城中村暗藏数十家赌博场所：景洪市区赌博场所众多”为题的节目，市委、市政府高度重视，立即安排公安等部门对全市此类问题进行重点整治，先后开展了“法治文化上墙、法治理念入心”行动、“平安景洪建设”行动，“以曼各社区为例，在流动人口较多区域建设法治文化宣传墙，邀请市“两禁办”、市农村电影发行放映管理站开展禁毒流动课堂，安排到社区报到的机关党员普法，成效非常明显，社会治安有了很大的改善。
（二）发挥人民群众优势，抓责任落实促矛盾纠纷化解
对一些突出问题，坚持“两条腿走路”，一方面抓责任制落实，严格按照“维稳是第一责任”的原则，实行领导干部包案化解制度，整合力量化解矛盾；另一方面牢固树立法治思维和法治理念，充分听取群众意见，积极寻求群众支持，科学研究法律解决途径。2013年11月至2014年2月的景洪市出租车行业整治，针对群众反映景洪市出租车拒载、不打表乱收费、服务态度差等问题，市政府迅速成立景洪市出租车市场整治领导小组，制定出租车特许经营权配置方案，举行听证会，听取各方意见，惩处幕后违法组织人员，加强驾驶员素质教育、法治教育，成立景洪市公交车出租车管理大队，开通24小时举报热线，多方举措，共同解决矛盾纠纷。
（三）发挥信息手段优势，抓网格化服务管理促基层社会治理
以信息化为引领，推进以网格化服务管理为核心的社会管理创新，按照“管理网格化，服务零距离”的要求，依托“6995”信息平台和综治信息平台，进一步细化网格，强化基层基础工作，实现精细化管理，全面推进基层社会管理模式创新；坚持“以小平安促大平安”，积极引导基层群众参与平安创建，不断提高群众知晓率和参与率，营造“平安景洪人人共创，景洪平安人人共享”的创安氛围。景哈乡作为网格化服务管理的试点乡镇，为了提高全乡网格化服务管理水平和处置突发事件的能力，将全乡划分为1个一级网格（乡级网格）、6个二级网络（村级网格）、50个三级网格（组级网格），通过网格化服务管理，融入“6995”信息平台，村民根据亲戚联合、就近居住等原则组合编排成各个小组，10户人一个群组，全乡2190户农户，共编成267个群组，实现了“一呼九应”、“一户有事九户帮”的紧急求救效用。最大限度地预防和减少突发事件及造成的损害，保障了村民生命财产安全，维护了社会稳定。
（四）发挥传统民俗优势，抓村规民约促本地难点问题解决
禁毒是景洪市法治建设中的一项重要内容，嘎洒镇、景哈乡等乡镇的部分村寨一度因吸毒问题闹得全村鸡犬不宁。面对严峻的禁毒形势，景洪市嘎洒镇南联山村委会坝沙一组村民结合本地的实际情况，通过制定村规民约的方式进行治理，吸毒人员一旦被发现，将给予处罚并公示，这为震慑吸毒者起到了积极作用。又如勐养镇曼掌村，为保障村寨和谐稳定，乡镇及村干部结合傣族群众结老庚、尊重老人的优良传统风俗，通过成立老年维稳协会、志愿者服务队、护村队三支队伍，处理村内家庭成员之间、村民之间的各种矛盾纠纷，不断强化对群众的法治教育，加强基层法治建设。
（五）发挥民族宗教优势，抓普法促基层法治建设
景洪市傣族人口142052人，约占总户籍人口的34.1%，为主体民族。大部分傣族群众信仰南传上座部佛教，基本每个村寨都有寺庙和僧人。结合这一特点，景洪市充分发挥宗教在群众中的优势，助力基层法治建设。以嘎洒镇曼景保村为例，村党支部积极开展“党的政策进佛寺、法律法规进佛寺、科学知识进佛寺、道德要求进佛寺、文化活动进佛寺”活动，引导宗教与社会主义相适应，佛寺和尚、信教群众必须在党的指挥下、法律规定的范围内开展活动。同时，充分利用宗教人士在群众中的影响力，引导群众学习党的方针、政策、法律法规，有利地促进党支部开展工作，推进村寨建设。例如，针对个别村民对公益设施建设不愿出力的问题，佛寺和尚积极配合党支部做思想工作，及时疏通和化解村民的思想情绪。通过与民族宗教相结合的法治治理，全村实现了无刑事案件、无治安案件、无上访人员、无吸毒人员、无超生户的目标，先后被评为云南省民主法治示范村、省级文明村。
（六）发挥少数民族人才优势，抓机制促法治队伍建设
加强对基层少数民族法治队伍、乡镇分管综治维稳的教育管理，在基层重点培养一批法治骨干，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的少数民族法治工作队伍，全力助推法治队伍建设。截止2016年1月，景洪市政法系统共有干部855名，其中少数民族干部352名，占41.16%。2013、2014、2015年的全市党员干部教育培训中，结合工作需要，邀请通晓傣语、哈尼语、拉祜语、基诺语等少数民族语言的教师到基层、了解行业法治需求的律师到企业、知名法学人士到党校、边防战士到基层党支部、违法服刑公职人员到机关，通过案例教学、专题研讨、现场教学等形式，进行民族语言讲法治、律师讲案、专家讲依法履职、边防战士讲保国固边、反面典型讲体会，不断坚定各级党员干部依法履职的信念，增强依法履职的能力，提升依法履职的水平，为景洪市法治建设提供了坚强的人才保证。
二、存在的问题
在各级各部门干部群众的协同努力下，景洪市依法行政意识不断增强、法治宣传力度广度不断提升、依法执政水平不断提高、依法监督扎实开展，群众安全感稳步提升，营造出和谐稳定的社会环境。但是，全市的法治建设也存在着一些问题：
（一）领导干部法治观念淡薄
部分领导干部，尤其是接受初始教育程度不高的少数民族干部和部分“唯GDP”的干部，只看重当前易见显绩的工作，对法治建设这类潜绩的工作认识不足，重视不够，对法治建设在维护社会稳定、营造良好的发展环境、促进社会和谐等方面的作用缺乏足够的认识，认为法治建设是费时、费事又一时难见成效的“软任务”、“软指标”，在年度考核中占的分值小，没有把依法治理工作摆到应有的高度。依法治理具体实施方案落实到部门单位，缺乏扎实有效地贯彻措施，上级也缺乏督促检查及严格考核机制，导致普法依法治理在具体的实施中只是发个文、开个会就了事，流于形式。
（二）基层法治力量不强
基层法治人才队伍人数不多，尤其是其中的少数民族法治人才更是不足，这与全市少数民族人口比例结构、与全市少数民族地区法治建设需要相比，存在很大的差距。如：景洪市少数民族人口占全市人口的70.2%，而政法系统干部中少数民族干部仅占41.16%。以嘎洒镇为例，全镇共有公务员和参公管理人员56名（含上级驻镇单位），从事政法工作的干部17人，其中少数民族7名，占41.18%，这与嘎洒镇少数民族人口占全镇总人口77.6%的比例相比，差距甚远。因此，造成日常工作中存在“小马拉大车”和顾此失彼、有事无人的问题，在法制宣传、培训、指导、督查等方面往往力不从心，严重制约了基层法治水平的快速提升。
（三）执法公信力不高
社会各方面对执法司法活动的人情干预时有发生。少数行政执法人员依法行政观念有待进一步加强，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在，以言代法、以权压法、知法犯法仍然存在。行政执法人员素质参差不齐，执法程序不规范，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待于进一步提高，行政干预司法现象还存在，执法司法公信力还不高。
（四）法治环境薄弱
从“一五”到“六五”，普法措施、方法变化不大，法制宣传教育的形式还不够丰富，针对性和实效性还不够强。不少部门和单位仅满足于完成规定动作，如对内组织干部职工学学相关法律，对外搞搞法律咨询，普法宣传形式上大多也只是“摆个摊，发张单”，工作深度和氛围不足。群众喜爱的高质量的法制专栏不多，贴近实际、贴近生活、喜闻乐见的法制宣传节目有待进一步挖掘。以言代法、以权压法等现象挫伤了广大人民群众学法守法的积极性，导致有的人人身权益受到了侵害，不是先找法律，而是先找关系、开后门，或者就是上访，甚至缠访闹访。
三、对策
针对以上存在的问题，特提出以下对策：
（一）坚持党的领导贯穿始终
1.坚持依法执政，加强和改善党的领导。按照党委“总揽全局、协调各方”的原则，从制度上、程序上规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体和社会组织依照法律和各项章程开展工作，切实把党的领导贯穿法治建设的全过程。健全法治建设领导体制和工作机制，加强对法治建设的统一领导、统一部署、统筹协调。不断壮大新时期爱国统一战线，进一步加强党管武装、老干部、老龄、关心下一代、工青妇、红十字、残联等工作，充分发挥群团组织在法治建设中的积极作用。
2.依法全面履行政府职能。加快推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，建立政府行政权力清单、责任清单制度，理清政府与市场边界，理顺政府与市场、社会的关系，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚决消除权力设租寻租空间。各级行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克制懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职；不得法外设定权力，没有法律规定依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。
3.提高党员干部法治能力，加快基层治理法治化。加强对党员干部尤其是少数民族党员干部的法治教育培训，树立法治信仰，积极投身法治建设实践。提高运用法治思维和法治方式深入改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。领导干部要以身作则、率先垂范、发挥先锋示范作用，优先提拔使用法律素质好、依法办事能力强的少数民族干部。加强和改进基层党组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，推进基层治理法治化，严格落实村级重要事务“四议两公开”等制度制定。强化社区自治功能，推进社区居民依法民主管理公共事务。
4.强化责任意识，确保法治建设落到实处。一是切实增强党政主要负责人推进法治建设的自觉性，履行推进法治建设第一责任人职责。将法治建设工作任务细化到基层，分解到一线，对乡镇、县市级部门以及基层单位要层层抓督促、落实。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，严格考核，严格兑现奖惩。二是健全法治工作机构，增强工作力量。把普法、法治摆到各部门工作的重要位置，建立“一把手”负责制，统一部署、细化任务、组织人员、安排经费、抓好落实，使依法治理工作有人抓、有人管。
（二）提升依法行政水平
1.坚持依法科学民主决策。完善行政决策程序规定，明确重大行政决策事项范围，严格执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。推行政府法律顾问制度，实现乡镇（街道）政府及市级其他部门法律顾问全覆盖。
2.严格规范行政执法行为。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。全面落实行政执法责任制，明确各部门及机构、岗位执法人员执法责任，严格对行政执法违法行为的责任追究。加强执法监督，严格执法腐败现象。
3.加强对行政权力的监督和制约。加强人大对法律法规实施的监督检查和对财政预决算的审查监督，加强人民政协和民主党派对法律法规规章实施情况的民主监督，完善政府内部层级监督和专门监督，建立常态化监督制度。
4.大力推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执法公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，确保行政权力在阳光下运行。建立健全政府信息公开的监督和保障机制，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，逐步扩大网上查询、交费、办证、年检、求助等服务项目范围，为群众提供更加快捷方便的数字化服务。
（三）加强法治队伍建设
1.以忠诚、干净、担当的良好作风抓落实。各级各部门按照“三严三实”和“忠诚、干净、担当”的总要求，把法治建设与践行群众路线紧密结合起来，围绕法治建设的重点难点问题加强调查研究，把握法治工作规律，健全完善抓落实的长效工作机制，制定加强法治建设的实施规划、年度计划，确定重点工作任务，对推进法治建设作出具体安排。
2.加强少数民族法治后备人才队伍建设。创新少数民族法治人才培养机制，坚持分类指导、统筹推进，为法治建设培育大批少数民族高素质后备人才。建立完善少数民族法学法律专家库，重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉市情的高水平法学家和专家团队，建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。加强政府法治队伍建设，为统筹推进法治政府建设提供保证。
3.加强少数民族法律服务队伍建设。结合多民族实际，以少数民族律师队伍为重点，全面加强少数民族法律服务队伍政治素质、业务能力、职业道德和布局调整。壮大公证员、基层法律服务工作者、人民调解员和法律服务志愿者队伍，建立法律服务人才跨区域流动激励机制。
（四）增强全民守法意识
1.结合工作实际，健全法治体系。坚持构建现代社会治理体系，增强全民法治意识和法治观念，提升社会文明程度，改善社会发展环境，确保社会和谐稳定、人民安居乐业，为实现跨越式发展提供有力保障。
2.结合区域实际，深化平安建设。深入开展涉毒重点地区专项整治，严厉打击毒品犯罪。加大反恐维稳工作力度，加强反恐应急能力建设，严厉打击暴恐犯罪活动。加强边境管控，严打走私贩私、私开通道、偷越国边境等违法行为，筑牢党政军警民“五位一体”合力治边机制。继续抓好平安工程建设，完善立体化治安防控体系，严厉打击“两抢一盗”等多发性侵财犯罪，健全流动人口服务管理机制，强化金融监管和风险防范，严厉打击网络欺诈、非法集资等行为，提升平安建设成效。
3.结合民族实际，加强普法宣传教育。全面贯彻党管媒体的原则，坚持正确的政治方向和舆论导向不松手，牢牢掌握意识形态工作的主动权、主导权和领导权；健全普法宣传教育机制，深入开展法治宣传教育，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围；结合民族文化、民族传统实际，充分发挥电视、网络以及微博、微信等新媒体的作用，加强和改进法制宣传。
4.结合新形势需要，加强公民道德建设。坚持一手抓法治，一手抓德治，注重把法治和德治结合起来，把法治意识养成与良好民俗民风教育结合起来，加强民族传统文化、宗教文化和法治文化的融合，推动形成法律保障人民权益，人民维护法律权威的良好氛围。
随着经济发展和全面建成小康社会进程的不断推进，虽然也存在着这样那样的问题和不足，但从法治建设的实际来看，总的来说是有成效的，取得了一定的积极作用，为景洪市的稳定发展提供了坚强的保障。随着全面深化改革的不断推进，复杂严峻的国内外形势和当前新形势下的经济转型、产业升级，对边疆少数民族地区法治建设提出了更高的要求。放眼未来，随着依法治国基本方略不断推进，人民群众的法律意识、权利意识不断增强，人类历史从专制到民主、从人治到法治是人类历史发展的必然趋势。
参考文献：
1.西双版纳州创建法治城市工作汇报。
2.嘎洒镇依法治镇工作汇报。
３.勐养镇法治建设工作情况汇报。
４.景哈乡法治建设工作汇报。
５.勐海县2016年依法治县工作总结。
６.2016年勐海县社会治安综合治理暨维护稳定半年工作总结。
７.勐腊县司法局报告：如何发挥人民调解协同作2016-基层股。
８.勐腊县2014年、2015年综治维稳工作总结。
（责任编辑：罗云丽）
作者简介：
鲁顺才，男，景洪市勐养镇党委书记。
曾 永，男，州发改委法规体改科科长。
刘 涛，男，州政务服务管理局督办科科长。
李玉学，男，州森林公安局教导队队长。
李 萍，女，州工信委信息化推进科科长。
西双版纳州森林资源遭蚕食的法律困境研究
魏学红 龙玥璇
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
摘 要： 西双版纳州非法蚕食性侵占森林资源的问题日益严重，但由于在现行法律上存在困境，给西双版纳州森林资源的有效保护带来严峻的挑战。本文从立法、执法、司法、守法四个方面去深入分析产生该困境的原因，并提出相应策略。
关键词： 西双版纳森林资源；蚕食；法律困境
近年来，西双版纳州在全面实施生态立州战略的基础上，树立“绿水青山，就是金山银山”的发展理念，全方位推进森林资源的保护。但随着橡胶和茶叶市场价格的上涨，同时保护森林资源的相关法律机制不健全，涉林违法犯罪呈现多发态势，其中，“蚕食”成为占用、破坏森林资源的主要方式，对西双版纳州森林资源的有效保护带来严峻的挑战。本文对西双版纳州森林资源遭蚕食的法律困境进行分析，旨在通过问题导向，找到破解森林资源遭蚕食法律困境的突破口。
一、西双版纳州森林资源遭蚕食的现状
“蚕食”，是一个非常形象地比喻，指林地一点一点地在较长时间内被侵占，虽然是一个缓慢的不易觉察的过程，但造成的林地损失数量非常惊人。蚕食森林资源主要是通过围剥树皮、注射药水、过度修剪树枝等方式致使林木枯死或在耕种过程中通过“拱地头”不断向外扩展进而占用自然保护区、国有林、集体林种植经济作物的行为。
近几年西双版纳州非法蚕食性侵占林地愈演愈烈，涉林案件数全省排名第一，勐海县全州排名第一。据勐海县人民法院统计，2014年审理的关于涉林犯罪的案件共15件，2015年共计37件，其中不包括林业行政案件和在森林内部采用围剥树皮等隐蔽手段进行蚕食而难以立案的情况。据笔者调研发现，西双版纳州非法蚕食性侵占林地的特点是：林地面积大、涉及人员多、时间跨度大、涉及的林地品种多，侵占林地主要用于种植茶叶、橡胶、香蕉等经济作物。更为严重的是，个别村寨的蚕食毁林转变为全体性毁林事件，致使林地面积大量流失，涉及地块包含国有林及集体林。森林资源遭蚕食问题如果得不到有效遏制，西双版纳州的生态环境保护将受到极大挑战。
二、西双版纳州森林资源遭蚕食的法治困境
通过大量实证研究和理论分析，笔者认为西双版纳州森林资源遭蚕食问题的根源主要表现为以下几方面：
（一）立法困境
1.立法宗旨落后。《中华人民共和国森林法》及其相关法律体系的立法基调应该是一门生态保护法。然而我国第一部《中华人民共和国森林法》诞生于计划经济时期，虽然之后经过两次修改，但其侧重点更多的是森林资源的经济价值而不是其生态价值。同时，偏重于大而全的立法模式。《中华人民共和国森林法》仅49条，其中囊括了森林资源的采伐、运输、经营、保护等方方面面，难免抽象化，缺乏可操作性的法律规范。
2.立法不完善，量刑标准低。从立法依法来看，《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《云南省森林条例》等对盗伐、滥伐、砍伐珍贵树种等有明确处罚和量刑标准，对于剥树皮、对植物注射药水等蚕食方式致使森林林木遭受损害等行为仅在《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条做出罚款、补种树木等处罚规定。而在《刑法》中也同样找不到立案的具体依据。按照现有的侵害植物资源相关的盗伐林木罪来看，该行为并未以非法占有该树木为目的；按滥伐林木罪来看，该行为涉及的数量是否较大难以认定；按非法占用农用地（林地）罪来看，该行为并未改变土地用途；按毁坏公司财务罪来看，由于采用阶段性的围剥树皮和注射树木的方式致使树木死亡的时间长，难以定损。
从量刑标准来看，现行法对破坏森林资源保护犯罪设置的法定刑罚相对较轻。一方面，罚金数量低且规定不够明确。根据《中华人民共和国森林法实施条例》，擅自改变林地用途的，缴纳每平方米10元至30元的赔偿款。实际上，这远远要低于改变林地用途后产生的经济价值，特别是针对非法蚕食性侵占林地这样时间跨度大、侵占面积大的违法行为，严肃查处的口号与案件实际处理的结果形成强烈反差，给人一种虚张声势的感觉，打击震慑效果不强。另外，我国现行涉林罪名中虽已规定了罚金刑，但立法上没有明确的数额和标准，在司法中审判机关对罚金数额的确定随意性较大。另一方面，自由刑年限相对较低。《刑法》中对森林资源犯罪的法定最高刑不超过7年有期徒刑，相对于其它犯罪行为来说,《刑法》对破坏森林资源的犯罪行为处刑较低,再加上犯罪人大多是农民，又是家中的主要劳动力，考虑到家庭和社会的影响，管辖法院对大部分犯罪行为都判处缓刑、管制或者拘役。由于立法落脚难，量刑起点低，在一定程度上对非法蚕食森林资源的违法犯罪行为打击力疲软。
3.自治州立法权的作用没有充分发挥。我国《中华人民共和国宪法》第一百一十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。《民族区域自治法》第二十条规定：“自治机关拥有对国家有关法律的变通执行权利”。该项权利是宪法赋予民族自治地方的自治机关可通过立法权，充分发挥引领、推动和保障民族自治地方政治、经济和文化发展权利。但我州制定的相关森林资源保护的条例中，并未对采用围剥树皮和注射药物等方式非法蚕食森林资源的情况如何处理做出相关规定。可见，我州自治立法权的作用并未充分发挥。
（二）执法困境
1.执法依据存在争议。据笔者调研发现，我州森林公安局90%左右的林业行政案件当事人拒不执行，究其缘由是执法依据存在争议。如2015年，勐海县森林公安局依据《中华人民共和国行政强制法》第13条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，对于擅自改变林地用途的案件，处罚后林地难以恢复的案件，向勐海县法院申请强制执行18起，但法院裁定不予受理。法院不予受理的依据是《中华人民共和国森林法实施条例》第41条第1款之规定：“毁林采种或者违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数1倍至3倍的树木，可以处毁坏林木价值1倍至5倍的罚款；拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由县级以上人民政府林业主管部门组织代为补种，所需费用由违法者支付”。法院依据该条规定认为法律已授予行政机关强制执行权，故法院不予受理。森林公安局与法院针对强制执行权履行主体存在争议，势必成为林业行政案件拒不执行的情况难以扭转的困境之一。
2.监管体制不健全。一方面，护林员事前监管不到位。尽管林业行政主管部门在全州各个村聘请了一定数量的护林员，签订了相应的责任书，制定了相应的巡山管护制度，但这些制度缺乏有效的监督机制，导致森林资源依旧大面积遭蚕食，且后续相关责任人被追责的情况也不多。另一方面，责任追究后，执行监管不到位。就刑事责任追究来看，对于违法地块，在相关部门和集体未提起附带民事诉讼的情况下，法院一般只针对刑事部分的责任做出判决，对该涉法土地如何处理一般不会涉及，造成后续监管缺位；就行政责任追究来看，林业行政处罚案件主要采取停止违法行为、罚款、恢复原状三种处罚方式。但在实际执行过程中，由于监督主体缺位或监督不到位，恢复原状的处罚方式几乎难以适用。
3.相关部门沟通协调机制不健全。森林公安由于缺乏与自然保护区管理所、林业局、乡镇党委政府、林业站有效的沟通协调机制，再加上法院刑事判决书中一般不涉及地块处理情况，所以在查处案件结案后其查处结果未能及时反馈到相关管理部门，管理部门不清楚或不明确涉案地块的处理结果。另外，我国的森林公安属于双重领导机制，同时受公安机关和林业主管部门管制，由于领导单位的着眼点和利益倾向都有所不同，难免会出现沟通协调不及时、意见不统一的局面。
4.护林主体责任不清。现行的《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》中对权利的主体规定为4种：国家、集体、单位和个人。然而现实中从事森林经营的主体既有地方政府、林业主管部门也有相关企业、林农以及其他相关单位，对此，《森林法》并未明确规定其责任范围，而是采取了一种发散式的立法方式，以森林经营管理的法律规范为主线进行立法，其中某处涉及哪方主体责任之时，再予以说明。造成各森林经营主体与护林主体权限不清、责任不明的情况。
（三）司法困境
1.保障民生与打击犯罪的矛盾。蚕食森林资源案件的涉案人员多为偏远的山区或林区的农民，多为一个家庭的主要劳动力，一旦对其判处监禁刑，其家庭经济和生活将陷入困境。法院在受理此类案件时，考虑到社会稳定等方面的因素，只要涉案人员主动交罚金，认罪态度好，一般适用缓刑等稍轻的刑事责任追究方式。由于适用缓刑的犯罪人不实行关押，人身自由只受到一定的限制，再加上其非法占用林地难以收回，致使对尚未违法的老百姓的警示、威慑作用大大降低。
2.量刑标准难统一。在司法实践中存在同一个地方的老百姓砍伐林木，占用土地，违法性质和违法严重程度差不多，但侦查机关却对部分违法人在侦查阶段适用取保候审，部分却刑事拘留。检察机关办理案件又存在快慢不同的情况，致使案件到法院后，法院因以上两种客观因素影响，而被动审理并被动做出判决，导致出现同样性质、同样违法严重程度出现不同量刑的情况，使老百姓产生对司法公正性的质疑。
（四）守法困境
1.林业权属不清晰。 西双版纳州森林覆盖面积广，许多百姓杂居在山间地头，因为划定界限的历史原因，造成村民对保护区、国有林及集体林地界的划定产生歧义，部分百姓并不清楚林地属性，特别是处于交界处的周边林地，进行非恶意性的毁林开垦，从而造成群体性的毁林事件。法不责众，这无疑增加了司法部门、执法部门的工作难度。
2.法制观念淡薄。基层政府部门如林业站、宣传部等相关部门对当地百姓特别是林农的法制宣传教育不到位。在调研过程中，笔者发现仍有部分群众对《森林法》《刑法》等相关法律法规存在一无所知或一知半解的情况，这就致使涉林犯罪案件时有发生。此外,百姓心中依然存在“占山为王，靠山吃山，靠水吃水”的陈旧观念，无法认识到破坏森林资源的危害性。
3.法治素养缺乏。因缺乏有效的法律条款，检察院、法院对同一村委会蚕食森林占用林地这一违法行为认定的罪名不同，有的定滥伐林木罪，有的定非法占用农用地罪，造成老百姓不理解同一行为触犯不同罪名、择一重罪的原理，宣判时反复解释，且存在解释后依然不能理解的情况。
三、破解西双版纳州森林资源遭蚕食法律困境的建议
重新审视现行森林法律制度,对某些制度缺陷作法律分析与调整,是我们解决当前森林资源遭蚕食问题的根本途径。
（一）完善立法，夯实执法依据
1.突出对生态法益的保护，扩大保护范围。从立法角度看，应当加强刑法对生态法益的保护，立法角度和衡量标准向生态法益侧重。从立法技术层面上说，应在法律制定中尽可能达到易操作的目的。在法律尚没有条件进行细化规范之时，必须及时加快制定相应的配套法规和条例，针对当前采用围剥树皮、注射药水等蚕食性侵占林地的违法行为难以找到立法落脚点的情况，西双版纳州应充分发挥民族自治地方立法权所享有的变通和补充的作用，通过制定自治条例和单行条例将次违法行为加以规定，切实保障执法机关的顺畅执法。
2.合理规定惩罚措施，加大惩罚力度。现行法律制度针对“蚕食”，这种短时间内无法致使树木死亡的毁林手段，难以核算其直接经济损失。因此，笔者建议在衡量蚕食森林资源的损失时，应该根据破坏森林资源的直接损失和间接损失之和，来确定其应该承担的责任和损坏赔偿的数额。另外，提高自由刑的刑期年限。根据犯罪所造成的森林资源损失的轻重程度，提高破坏森林资源犯罪的法定刑期，并形成罪与罪之间相适应的刑罚体系。其次，明确罚金刑标准，提高罚金数额。再次，充实刑法种类。针对刑罚和行罚后拒不恢复林地原状的，我国可借鉴国外对环境犯罪所规定的特殊刑罚措施，以充实丰富我国的刑罚种类。
（二）规范行政执法行为，提高行政执法效能
1.建立健全执法合力长效机制。要建立行政执法与刑事司法衔接工作机制，强化国土、林业、公安、检察院、法院等相关执法司法机关之间的沟通交流合作，形成监督执法合力。如，非法占用国有、集体林地案，森林公安机关在移送人民检察院审查起诉时，应当告知林业主管部门或村集体组织可以提起附带民事诉讼；对国家财产、集体财产遭受损失应当提起附带民事诉讼而没有提起的，人民检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼。
2.严格规范行政执法行为。完善执法制度机制建设，细化执法标准和指引，为执法提供健全、完备、可操作的执法指引。深化执法信息化建设，除案件涉及国家秘密的以外，全面推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平。建立健全执法全流程记录机制，全面推行现场执法活动视音频记录制度。优化执法信息查询服务，建立生效行政处罚、行政复议决定文书网上公开制度等。
3.完善行政监督和问责制度。各相关部门应按照森林资源目标责任制的具体要求，结合实际，明确工作重点，细化目标任务，实化工作措施，加强督查考核，严格考核评比。同时要建立健全责任追究制，健全执法过错纠正和责任追究程序，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。把是否严格执行森林资源采伐限额、开展林地保护等作为干部任期考核的重要内容，严格考核，坚决遏制破坏森林资源的行为，严防失职、渎职行为发生，依法保护好森林资源。
4.创新森林资源监管机制。一是完善以林业站为前哨的森林资源监督网络建设，逐步建立新型、立体、深入基层的监督触角分布体系；二是建设以林业工作站为根基的森林资源监督信息平台，畅通信息渠道、实现信息共享和信息的及时处置；三是建立以林业站为基础，上下联动的森林资源监督和案件查处机制，实现监督事件的快捷处理，强化事前监督和事中监督职能；四是通过协同监督机制，多渠道、多途径强化基层林业工作站森林资源管护职能及其机构和能力建设。同时，提高管护人员的福利待遇，提高其工作积极性。
（三）严格司法，增强司法实践中刑罚和行罚的执行效果
1.破解“轻刑化”困境。切实摒弃“重实体，轻程序”、“重打击，轻保护”的观念和做法，在量刑幅度内适当提高严重破坏森林资源犯罪的刑期，避免量刑较轻；设定严格标准，提高涉林案件缓刑适用条件，降低缓刑适用率；明确规定罚金刑的标准，提高罚金数额；加强对执法质量的管控，防止“钱刑交易”的情形；坚决依法重判涉林案件累犯。
2.强化森林资源保护的司法救济。首先，应畅通救济渠道，强化社会成员普遍参与。尤其要注重建立健全森林资源保护的公益诉讼制度，鼓励森林资源保护公益团体、相关行政机关和人民检察院等依据法律的特别规定，在森林资源受到或可能受到破坏的情形下提起公益诉讼。其次，应完善救济机制，有效惩治违法者，包括：实施禁令制度、恢复原状制度、损害赔偿制度、公益诉讼生态修复机制等。
（四）增强守法意识，促进人与森林资源的和谐发展
1.建立健全保护森林资源的宣传教育机制。要建立健全普法责任清单制度，落实相关部门及社会各界的普法责任，特别要加强林区群众的普法宣传工作，降低由于群众缺少法律常识而给森林公安执法带来的难度。 要进一步健全完善法治宣传协调协作机制，运用“五用”工作法将法治教育融入森林资源保护矛盾纠纷化解、法律咨询、法律援助等工作中。要建立完善新闻媒体公益普法制度，充分研究和运用网络、手机等新兴媒体开展宣传教育，不断拓展森林保护宣传教育覆盖面，营造良好舆论氛围。
2. 转变经济发展观念，推动绿色发展。政府及相关部门应按照生态增绿、农民增收、经济增长的原则，拓宽农民融资渠道，大力扶持农民林果及林下产业的发展力度。积极构建农产品的加工、营销体系，以逐步实现产业联动发展和农民增收的目标。在商品林采伐限额管理前提下，进一步加大营林造林政策和资金扶持力度，搭建起林地林木流转平台，为林业要素的配置和林权流转提供全方位服务。实现兴林与富民、保护与利用、生态与产业的互利共赢。同时，应提高生态补偿标准，积极探索建立资源有偿使用的平台，让群众在保护森林资源中获得真正的实惠。只有农民经济收入增加了，产业结构调整了，观念改变了，才有可能改变传统的生存生活模式，也才有可能大幅度的降低对森林资源的破坏。
参考文献：
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（责任编辑：杨林）
作者简介：
魏学红，女，中共西双版纳州委党校法学理论教研室主任、高级讲师。研究方向：法学。
龙玥璇，女，中共西双版纳州委党校助理讲师。研究方向：中国少数民族文化。
西双版纳州失信被执行人名单制度探析
郭雪娇
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
摘 要： 长期以来，“执行难”是困扰法院的难题，不仅破坏了人与人的信任，还危害了法律的权威。本文结合西双版纳州执行局关于失信被执行人名单制度的建设展开分析，在肯定其正面社会效应的同时，从实践层面、司法层面、制度层面分析制度建设的焦点与难点，并作出具有针对性的思考。通过制度的完善提高司法公信力，彰显法律权威。
关键词： 失信被执行人名单； 西双版纳州； 制度探析
一、失信被执行人名单制度概述
墨子曰：“言不信者，行不果”。诚信是力量的象征，它展现了一个人内心的安全感与尊严感，是行为高度自重的体现。从古至今，诚信都是丈量一个人高尚品格的尺子。俗话说得好，对人以诚信,人不欺我;对事以诚信,事无不成。随着现代社会的发展，失信成为了社会诟病。在司法领域，执行难更是成为长期困扰司法机关的问题，也是阻碍司法权威实现的障碍。部分债务人不自觉履行债务，使用转移财产、隐匿资产、低价抛售动产不动产等方式对抗债权人，更有甚者下落不明，令债权人遭受巨大损失。同样，在公司企业也出现欠债不还、逃避债务的现象，惯用手法是将资产转移至新注册的公司或直接暴力抗拒执行。这些失信行为在很大程度上扰乱了市场经济秩序，破坏了社会秩序和社会风气。一些债权人因得不到司法判决的执行，严重影响生计和家庭生活；一些企业也因此无法维持正常的经营活动，有的甚至清算破产。在此背景之下，有效的监督和制约逃废债务的行为人，完善我国的信用体系建设迫在眉睫。
社会信用体系是一套社会系统，由一系列法律、规则、方法、机构所组成，从而达到支持、辅助和保护信用交易的作用。在全面建成小康社会的决胜期，健全社会信用体系尤为重要。近年来，各级人民法院为了化解“执行难”的困境，积极探索出公开被执行人名单制度。
（一）产生背景
失信被执行人名单网上公开的首例是广东省高级人民法院，2002年12月12日发布《关于在网站公布未履行债务者名单的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求广东省各级法院从2003年1月1日起选择一些未自觉履行生效法律文书，将情节和后果较严重的被执行人名单在广东省高级人民法院网站上对社会公开。随后，各地法院纷纷效仿及创新执行措施，公开被执行人名单成为惩治“老赖”的重要手段。
（二）理论基础
1.诚实信用原则。诚实信用原则是民法的“帝王条款”，对于民事诉讼法而言，也是基本原则。诚实信用原则是贯穿在整个民事法律体系中的法律精神，既适用于实体法《民法通则》，也适用于程序法《民事诉讼法》。在民事诉讼过程中，诚实信用原则要求诉讼参与人按照原则精神进行诉讼活动，待生效法律判决书作出后，积极履行判决、裁决，不规避、逃避履行义务。民事执行程序是民事审判活动的延续，是债权人实现权利的重要保障。通过诚实信用原则对被执行人在精神层面及道德层面给予约束，通过信息公开的方式造成社会主流价值观的谴责，并通过相应的制度限制被执行人日常生活中的一些权利，从而达到威慑作用。
2.司法公开原则。英国法官G.休厄特指出：“正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现”。司法公开是全面依法治国的重要内容，是维护司法权威和民主与法制建设的保障。我国《中华人民共和国宪法》第125条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特殊情况外，一律公开进行”。执行公开是司法公开的内容之一，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律禁止公开的情形，执行的各环节及程序都应向社会和当事人公开。
3. 隐私权让渡理论。隐私权是一项重要的人格权利，自然人享有不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的私人生活和私人信息的权利。2009年的《中华人民共和国侵权责任法》第2条规定，侵害隐私权的，应当依法承担侵权责任。隐私权的使用必须在合法的、遵守公共道德准则和公序良俗的范围内。任何违反法律规则和社会公共利益的行为，他人都有权予以披露和干预。因此，当任何个体信息侵犯社会公共利益、公共道德以及公序良俗时，对其权利的保护将让渡给公共利益。隐私权让渡原则并非彻底剥夺个人权利，而是在一定程度上对权利进行限制。
（三）法律规定
我国以立法形式确立被执行人名单制度是2007年的新《民事诉讼法》第255条，规定为“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其釆取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”2008年最高人民法院基于对执行工作实践的具体指导，颁布了《关于适用中华人民共和国民事诉讼法执行程序若干问题的解释》（以下简称《执行解释》），第39条规定，执行法院可以依职权或者依申请执行人的申请，将被执行人不履行法律文书确定义务的信息，通过报纸、广播、电视、互联网等媒体公布。2011年，最高人民法院《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》（以下简称《若干意见》以第21条、第22条相继对各地法院建立健全信息平台及个人和企业信用信息数据库，并应当充分运用新闻媒体曝光、公开执行等手段，公布被执行人规避执行典型案例，提高公众法律意识。因《民事诉讼法》及相关司法解释对失信被执行人名单制度规定较为笼统，不够详细，在实践过程中不利于运行。2013年10月1日，最高人民法院颁布实施了《关于公布失信被执行人员名单信息的若干规定》（以下简称《规定》），此规定的实施意味着全国法院将建立“失信者黑名单”制度，明确了失信被执行人纳入“黑名单”的情形、程序及失信惩戒。
二、西双版纳州失信被执行人名单制度的实践
自2013年最高人民法院《规定》颁布实施后，西双版纳州人民法院及各级人民法院高度重视，认真按《规定》要求，对凡是符合最高人民法院规定条件的被执行人，一律纳入失信惩戒范围，录入全国法院失信被执行人管理系统并及时发布。截止2016年10月，全州共发布失信人员名单共计1721条。西双版纳州中级人民法院主要做法如下：
（一）加大严惩失信被执行人力度
严格落实国家发改委、最高人民法院等44个部门联合签署的《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，积极拓展失信被执行人曝光渠道和方式，不断完善惩戒功能，提高公众知晓度，迫使被执行人自觉履行义务。除五保户人员或低保对象的失信被执行自然人，一律纳入；被执行人为法人或其他组织且不申报财产或申报财产不实的，一律纳入。同时，在执行案件流程管理系统中，凡拟终结本次执行程序的案件，被执行人均纳入失信名单库，否则报请结案时系统自动予以拦截，确保应纳尽纳。
（二）创新失信信息推送方式
西双版纳州中级人民法院及各基层法院高度重视失信人员“黑名单”制度，在日常工作中强化宣传诚信教育，并加大执行力度，创新执行手段。2016年，景洪市法院在主要街道路口，广告显示大屏幕的方式，每天不定时滚动一批失信被执行人名单，吸引广大人民群众驻足观看。同时，各院还通过微信平台向社会公布“黑名单”，最大限度创新推送方式，让诚信建设助力司法执行。
（三）挤压失信被执行人的生存空间
凡被纳入失信被执行人名单的被执行人，在政府采购、招标投资、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面都将受到限制或禁止。同时，通过《规定》及《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》（以下简称《若干规定》），加大挤压失信被执行人的社会生存空间。一是对拒不履行义务的被执行人在生效法律文书确定义务履行完毕之前限制高消费。二是限制出境以及罚款、拘留等执行措施，联合公安、检察机关严厉打击规避执行、抗拒执行、妨碍执行等行为。对于情节严重，构成犯罪的立即移送公安机关追究刑事责任，全力做到“一处失信，处处受限”。
（四）特殊主体失信被执行人的统计管理工作
根据最高人民法院的要求，各院须认真核实本辖区法院纳入的失信被执行人名单中有关人大代表、政协委员、党代表、党政机关和事业单位工作人员的情况。经梳理，截止2016年10月，西双版纳州有2名政协委员、14名机关事业单位工作人员被纳入失信人员名单。
三、西双版纳州失信被执行人名单制度存在的问题
失信被执行人名单制度对法治社会建设及社会诚信体系构建都有积极作用，但该制度还处于探索发展阶段，存在问题不可避免。笔者通过对西双版纳州实地调研及参考相关文献材料，认为主要有以下不足之处：
（一）实践层面
失信被执行人名单制度的价值在于化解民事执行难的困境。将失信被执行人的信息公布于众，“如同把失信被执行人贴上‘老鼠’的标签，就会形成‘过街老鼠人人喊打’的画面”。但具体操作过程中，还存在以下问题：
1.对被执行人高消费行为监督难。《若干规定》第三条对被执行人为自然人的情形作出了限制，如不得搭乘二等以上舱位的交通工具，不得购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋，旅游度假等。但对被执行人限制的主要针对高消费，被执行人还是可以选择硬卧、长途客运等方式出行，并且当前对护照没有共享失信信息，在西双版纳州这样的边疆城市，乘坐汽车出国不是难事。
2.存在申请人及案外人恶意干预现象。一些申请人故意向执行局提供被执行人的虚假地址和联系方式，要求法院对失信被执行人作出惩戒；当法院发布了失信信息后，被执行人权利受限，向法院提交已履行完毕生效法律文书，对因此遭受权利损害的当事人暂无比较完善的救济方式。
3.社会认知度和关注度不高。最高人民法院要求通过一定的媒介（如微博、微信）等方式“每日将晒出一名失信的自然人和法人”。网站公布数据更新慢、公布渠道较为单一等因素都导致难以团结公众之力共同打击和惩治“老赖”。
4.惩治效果不理想。对失信被执行人虽有一定威慑力，但自愿主动前来执行的比率较低，据景洪市人民法院2016年不完全统计，自然人单笔最高执行额仅为10万元。对法人的威慑力稍强于自然人，但总体履行完毕的也达不到50%。
（二）司法层面
司法机关以公正性、权威性向公众塑造的司法公信力形象反映了社会公众对司法机关的主观评价、心理反映和价值判断，也彰显社会公众对司法机关的认同感和信任度。在实践过程中，司法机关也会出现以下问题：
1.撤销失信被执行人名单不及时。失信系统由最高人民法院是统一管理，通过服务器撤销或屏蔽失信信息，通常需要七天。对于及时履行完毕的失信被执行人撤销或屏蔽时间长、或服务器出现系统问题而得不到迅速便捷的解决，不仅对当事人造成权利损害，还时常导致矛盾冲突，最终发展成信访事件。
2.利用恶意诉讼、虚假诉讼等规避法院执行。法官根据案件基本构成很难甄别恶意诉讼、虚假诉讼。如失信被执行人与案外人编造双方债权债务关系，然后通过诉讼的方式转移被执行人的可执行财产。又如失信被执行人还会采取“放弃”自己的到期债权，或者拒绝分割他与其他共用共有人的共同财产，从而达到逃避执行的目的。
（三）制度层面
失信被执行人名单制度还处于探索和发展阶段，一个制度的建立和完善不可能一蹴而至。需要一个长期与实践磨合的过程，我们应充分肯定制度对诚信体系建设和法治建设的促进作用。
1.法律规定较为笼统。当前失信被执行人适用的法律依据主要有两个：一是法律，一是司法解释。从法律层面现有涉及相关内容的有：2007年《民事诉讼法》，但规定属于原则性内容，对实践指导不强。从司法解释层面现有涉及相关内容的有：2008年最高院颁布的《执行解释》，2013年最高院施行的《若干规定》，两部司法解释成为实践的主要法律依据，相较于法律的法律位阶较低，难免会出现与实际执行工作的不适应。司法实践需要具有系统性和独立性的法律作为依据，现阶段对适用程序及保障措施规定并不详细。
2.失信信息未形成共享，联动机制不畅。失信被执行人名单制度需要法院与其他职能部门和相关单位的配合与协助才能发挥其最大效用。执行机制分为协助执行与联合制裁，协助执行主要是对失信被执行人人身和财产相关信息的审查与核实；联合制裁是法院联动相关部门，如公安、银行等共同对失信被执行人制裁。目前，西双版纳州尚未形成联动机制，针对失信被执行人大部分都是法院自己内部消化，没有发挥出该制度最大化价值。究其原因有二：一是《民事诉讼法》虽有涉及协助执行的相关条文，但没有概括性规定，对协助执行的责任、义务不明确，拒不履行协助义务也未作出相应的责任承担内容，从而导致具体实践过程中产生异议和分歧。二是执行过程缺乏有效衔接，加大了法院的工作量和工作难度。例如法院需要知悉被执行人人身及财产状况，因人身及财产管理与登记部门未共享信息，导致法院可能要分别从公安局、房管处、国土资源局、银行等单位才能完整查询。总而言之，缺乏效率最主要的原因是协助失信被执行人的协助主体数量多、分布广、又非集约化。
四、完善西双版纳州失信被执行人名单制度的思考
失信被执行人名单制度是全面依法治国、建设社会诚信体系建设的重要举措。通过对失信被执行人的惩戒、威慑，在社会上形成良好的引导功能，对推进社会信用体系、培育社会信用文化、构建诉讼征信系统，营造和谐有序的社会环境有重大价值和深远意义。笔者结合当前西双版纳州失信被执行人制度的现状，提出以下完善建议。
（一）发挥制度效能最大化
完善的制度才能将失信被执行人名单制度效能发挥最大化。所以，作为宏观层面的制度建设是“牛鼻子”。
1.完善相关法律规范。（1）加快制定强制执行法。我国受“重审轻执”观念影响，目前没有一部独立的强制执行法，缺乏规范性和系统性，在“执行难”的现实背景下，已不能满足当前工作的需要。目前，各国法学界主要以下几种立法体例可以参考：一是混合法典模式。主要是德国及我国使用该模式，即民事诉讼法内容设专章包括民事强制执行内容。另一种情形是将民事强制执行法内容纳入破产法之中，使用此种模式的国家代表为土耳其、瑞士。二是单独立法模式。此种模式因其更好地指导及解决实际问题，受到很多国家青睐，如瑞典、奥地利、法国、日本、韩国、我国台湾地区等。（2）细化相关规定及司法解释。《执行解释》《若干意见》《若干规定》《规定》在适用过程中，如发现操作性不强、精准度不高、不符立法者意图等问题时，应及时按照法律精神、法律原则及法律程序对当事人作出公平公正的裁决。
2.完善联动机制的衔接。失信被执行人名单制度作为一个独立的信息披露制度，不可能脱离整个制度体系单独存在。因此，联动机制的衔接是制度能否实现效能的重要因素之一。笔者主要有以下思考：（1）创建平台信息共享。相关部门可以共享个人信用档案，建立信用评分系统，从不同的侧面对“老赖”形成制约。（2）健全执行协助机制。依靠法院一家之力是“执行难”的重要原因。我们可以借鉴德国的有关做法。如当被执行人拒绝履行执行，执行人员可以通过合法途径向当地警力请求协助。又如执行人员可以请求2名成年人或警察在被执行人不在住宅时提供作证协助。总之，健全执行协助机制主要有三个要点：第一，以立法的形式确定协助主体的范围、措施及不配合协助的法律责任。第二，突出法院在执行联动中的主导地位，其他社会协助机关应积极配合。第三，建立长效的协助执行机制。“执行难”困境不是一朝一夕能解决的，需要有长远的规划和部署，才能促使社会成员将诚信守法作为基本的准则。
（二）完善制度施行措施
法律的生命在于实施。一个制度好坏最直观的表现就是施行效果是否良好。所以，完善制度施行措施也是失信被执行人名单制度能否落到实处的关键。
1.完善执行财产调查措施。针对被执行人高消费监督难的问题，掌握被执行人执行财产的情况是解决该问题的有效途径之一。当前我国可以通过三种方式取得执行财产的调查，一是代理律师调查权；二是审计执行调查权；三是悬赏举报或网络查控调查。笔者认为在此基础之上，还可以进行适当优化。申请执行人及其律师有权对被执行人财产进行查阅，但必须明确律师的权限和范围，且不得泄露执行案件相关信息，否则将被追究法律责任。自然人需要提供自己的及家庭成员收入明细，法人和其他组织需要提供书面的财务报表及财务账簿。申报有初级申报、补充申报、定期申报，法院有调查核实的义务，如任一方对申报内容产生异议，则可以请双方到庭质证。
2.创新公开方式。公开的目的是让公众知晓失信被执行人。目前西双版纳州采用静态与动态结合的传播方式，法院公告栏、报纸等媒介、微博、微信、社区等都是公开地点。生活地公开、网络公开、媒介公开已不再是新鲜事，对很多“老赖”也“习以为常”。可以尝试公职人员失信在单位公开，通过领导及同事的劝教，使失信被执行人自愿履行执行。还可以尝试悬赏公开，此种方式主要适用于失信被执行人隐匿或下落不明，通过知情人的举报知道“老赖”的行踪及财产状况。悬赏公开容易调动公众的积极性，对执行工作有良好的促进作用。
3.严格公开操作程序。强制执行是直接涉及双方当事人合法权益的法律行为，严格实施和救济程序尤为重要。从公开程序的启动、公开程序的审批、失信信息的录入与曝光、公开执行的救济、公开执行的保障，每一环节都必须严格按照法律规定的程序。现代法治社会不仅要使公权在规范和民主的范围内运行，还要留给私权足够合理的存在空间。
（三）引导正确的诚信观
现代诚信文化蕴含着道德、经济、法律等内容，从外观来看是一个整体，内部相互联系、相互制约，引导正确的诚信观需培养信用文化。诚信观同世界观人生观价值观一样，属于意识层面，内因才是关键因素。信用文化建设又是一项任重道远的工作，需要每一个人都参与进来。一是加大媒体的传播力度。结合当前民众关注度较高的微博、微信，可以通过微电影等方式弘扬诚信文化。二是树立诚信司法的典范。司法公信力对民众的指引作用也不可小觑。尤其在今天这样法治社会，全民学法、懂法、用法，都是诚信司法的监督者。三是发挥民族地区优势。西双版纳州丰富而多元的民族文化是孕育正确诚信观的温床。各少数民族同胞沿袭了本民族的传统美德和道德体系，大部分傣族村寨的乡规民约都有诚信品德的内容。我们应深度挖掘民族文化并结合少数民族宗教信仰，倡导正确的诚信观，植根于民族之魂。
法律是能毫无偏私的使事物合乎正义公平的权衡利器。失信被执行人没有坚守住道德和法律的底线，失去了对法律的崇敬和信仰，法律权威遭到破坏。用“黑名单”整治“老赖”，让失信者无处藏身是我们社会主义法治建设的应有之义。只有不断加强国民的法治观念、法律素养，树立诚信守约的行为准则，才能切实推进法治中国建设。西双版纳州失信被执行人名单制度在发展和完善中不断壮大，相信暂时的困难和阻碍都会随着制度的完善，成为诚信体系建设不可或缺的重要部分。
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（责任编辑：魏学红）
作者简介：
郭雪娇，女，中共西双版纳州委党校助理讲师。研究方向：法学理论。
村委会主导下社会参与竜林保护的探究
——以西双版纳州景洪市勐龙镇曼养广村为例
玉万叫
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
摘 要： 竜林具有重要的生态功能，同时也是傣族重视生态文化保护最直接的体现和重要的文化传承载体。然而，在社会发展的大背景下，西双版纳地区大面积种植橡胶，导致了竜林的逐渐消失和自然生态环境也受到影响。2010年西南大旱后，作为基层自治组织的嘎囡村委会带领着群众、寻求政府的支持、采取一定的措施对竜林进行了保护。然而，“村民自发式对竜林保护”的可持续性遭到了诸多的问题。为了加强竜林保护的可持续性，笔者做了相关的深入调研，提出了由村委会主导，社会各方参与的竜林保护模式。
关键字： 竜林保护；村委会；主导；社会参与
傣族是水稻种植最早的民族之一，其稻作耕种生产方式渗透到了婚姻丧葬、节日娱乐、宗教活动等方方面面。[1] 随着水稻文化的发展，傣族民众逐渐意识到了森林——土地——水稻之间的关系，并形成了“森林是父亲，大地是母亲”的朴素的生态观。从此原始宗教祖先崇拜便产生，在西双版纳傣族聚居区，村村寨寨都有风水林且供奉着寨神，而寨神居住处便是竜林。傣族民众历来遵从“没有森林就没有水，没有水就没有田，没有田就没有粮，没有粮就没有人”的生态观，而竜林的存在实际作用就是“水源林”，对西双版纳州地区的生态环境保护起到了积极的作用。
然而，过去几年由于受到橡胶经济利益的驱使，竜林遭到了严重的破坏。2010年西南干旱后，当地的居民意识到了生态环境的重要性和竜林作为水源林的重要作用，便自发组织保护竜林。然而，“村民自发式的竜林保护”的可持续性遭到了怀疑，现对其进行分析，并提出相应的对策，对保护竜林甚至西双版纳绿色发展都起到重要的作用。
一、曼养广村竜林保护现状
上世纪50年代，西方对新中国实行贸易禁运，为了满足抗美援朝战争和工业化建设计划的需要，我国领导人决定要实现关键商品的自给自足，其中就包括橡胶。当时西双版纳与海南一起被选定为橡胶的生产地，经过反复的实验，最终西双版纳成为了我国橡胶主要生产地之一。此后西双版纳包括竜林在内的森林遭到了不同程度的破坏，曼养广村的竜林由于宗教信仰的力量而被保存下来。稻作生计方式形成了一系列傣族稻作农业的发展，是傣族人民衡量是非善恶的一条重要标准。[2]橡胶的种植不仅完全打破了原初傣族一贯自给自足的以水稻种植为主的生产方式，傣族民众的价值观也随之改变，大力发展橡胶种植经济成为了本地区主要的经济收入来源之一。从1994年到2007年间，国际生胶市场价格暴涨900%以上，刺激了西双版纳的第二轮橡胶运动。疯狂的橡胶种植使得该村的竜林由1957年的800多亩，变成了2011年的100亩，其中40亩还被有些村民悄悄种上了橡胶树。
2010年，西南发生了特大干旱，该村受到了缺水的危险，于是村民通过协商决定将40亩竜林里的橡胶铲除，重新种上其他树，并将协议写成书面形式，每个村民在协议书上签字。形成了该村的村民小组组织群众，嘎囡村委会（曼养广村是自然村，隶属于嘎囡行政村）领导实施，政府扶持的自下而上的保护模式。笔者在2012年8月份对该村的竜林保护进行了调查，50岁以上的被调查者57%都认为很有保护竜林的必要性，而0—25岁、26—50岁的调查者一般持着中立或者不必保护的态度。保护竜林的原因，50岁以上的调查者认为保护竜林是保护傣族传统文化或是保护环境，而年轻人一般认为是保护环境或者是响应号召。同时该村还选出了两名管理员，都是60岁以上的老人，其中一位专门负责巡逻查看，一年给其800元的管理费；另一位是负责新树苗的培养，一年的工资为2000—3000元。保护竜林的资金均来自村民，在对该村的村长进行访谈时，村长说“我们的资金不够，跟上面讲了他们也没有回复，很担心后面的人是否还会继续保护下去”。通过以上的分析，由于竜林存在保护年龄差异，橡胶经济利润等的影响，该村的竜林保护的可持续性遭到了挑战。
2013~2015年笔者对曼养广竜林保护都进行了持续调研。2013年该村进行了换届选举后，新的领导班子对竜林保护的力度并未增强反而有减弱的趋势。
2014年8月份，干部A说对笔者说：“保护竜林当然好，我们也会继续保护，但是也有力不从心的一面。”与村干部聊下来，除了2010年那次植树活动还牢牢印在他们脑海里以外，再也无其他的在强有力的保护措施。
村民B的反映是“自从上次种上新树苗后，我们也没有过多地去理竜林了。”
2015年8月份再次去跟进时，干部A向笔者反应：“种上去的好多树苗都死了，现在只见树藤不见树苗，我们也没有办法。”
年龄较大的村民D说：“年轻人不懂文化啊，不管怎么保护，如果他们不知识竜林就是傣族的根，他们不会去保护的。”
年轻村民E说：“拉了自来水管后，大家也不怎么觉得缺水了，虽然有些时候水管的水也不来，但把水囤起来就好了。”
可见，“村民集体式的竜林保护”意识，随着时间的推移，重视程度和其可持续性的保护意识逐渐淡化。
二、曼养广村竜林保护可持续性面临的问题及其原因分析
1. 经济作物和竜林的博弈。当人们在面临选择时一般会选择对我们有直接、明显益处的事物而忽视了间接、潜在广泛积极作用的事物。竜林作为森林在生态环境和傣族的生活环境中起到了重要的作用，然而相对于经济作物直接的、明显的利益，竜林的利益是潜在的、间接的。其次，经济利益已经成为了村民的追求，人的行为是由动机支配的，动机是由需要引起的，行为的目的是为了满足某种需要。[3]竜林和经济作物相比缺少促进村民进一步保护的动机，因此竜林保护的可持续性遭到了一定的挑战。
2. 资金的缺乏。在竜林保护中，一直存在着严重的资金不足的问题。首先，资金大部分来自村民，然而村民的经济条件有限，据2010年统计，曼养广村全村共有农户153户，每人年均收入仅为2460元，在勐龙镇143个寨子中属于贫困寨。其次，政府在竜林保护中只是起到扶持的作用，在整个政策的执行中起着被动的作用，村民在资金等资源方面的申请，政府迟迟不肯回复。再者，体现在管理员的工资太少，随着时间的推移管理员对工资的需求呈现出由低向高的趋势，这样降低了管理者的积极性。同时，在竜林的整个保护过程中，社会参与力度弱，资金供给不足，影响竜林保护的可持续。
3. 水稻文化的变迁以及村民意识观念的变化。传统的傣族社会是以种植水稻为主，一系列米制食品成为节日、婚、丧、宗教活动中具有象征意义的礼仪食品、沟通神人的物质媒介。稻田的重要性决定了人们具有保护竜林强烈的愿望和行为。橡胶的种植打破了傣族以水稻种植为主的生产方式，进一步影响人们的意识观念。由于橡胶对市场的依赖，迫使傣族群众由传统的对土地的依赖转变为对市场的依赖，竜林的生态重要性在橡胶种植中并没有直接体现出来。为了避免市场风险，作为橡胶的初级供给者，傣族群众只能从种植面积入手来开发橡胶种植面积，增加橡胶产量，减少市场风险。竜林是伴随着稻作文化而产生，其生态、文化意义主要体现在水稻种植中。由于稻作文化的渐渐消失，传统的祖先崇拜思想也随着淡化，竜林的重要性也逐渐降低。随着现代文化的发展，传统文化对傣族年轻人影响日益减少，年轻人保护竜林意识薄弱，该村在竜林保护方面缺少人力资源的可持续性。
三、对策建议
通过以上分析可知，该村的竜林保护现状不容乐观，存在着资金不足、年龄代沟等后续问题，同时社会参与力度较小。为了加强该村竜林保护的可持续性与积极性，针对以上的问题，笔者提出了村委会为主导，社会各方参与的竜林保护模式：
1. 村委会——政府之间的“反馈指导”关系。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，各级政府部门要尊重村民自治的权力，在具体业务中对村委会进行指导、支持和帮助。
村委会在发挥竜林保护核心领导作用的条件下向政府及时反映竜林保护中遇到的自身不能解决的困难，可向政府部门咨询建议、请求财物资金人员的援助，政府可以划分部分资金当作竜林保护金；同时村委会申请相关约束性法规的建制、要求政府给予基层干部人员素质培训。除了竜林保护中的困难问题，村委会干部应向政府定时反馈其进展情况和未来预期状况，以便让政府详细的了解保护工作的进行中村委会自身没有认识到的工作缺位，进而利用政府丰富的人力物力权力资源条件对其进行补充，以此达到两者双向沟通的最佳状态。
2． 村委会——农民之间的“引导协商”关系。村委会应意识到自己是属于村民自我管理和服务的群众性组织，是竜林保护中的主力军。村民在保护竜林中存在着老少不一致的价值观问题，村委会应加大对竜林生态、文化意义的宣传，村委会可指导村民定期举办一些民族宗教仪式（如祭竜等）、开设村内民族文化传承班等农闲之余号召全村人参加，让年青一代意识到竜林的重要性，加强年青一代在竜林文化、水稻文化方面价值观的树立。价值观是指导人们行为的准则，决定了人们的生活目标，人生发展方向，进而影响到组织的效率和效能。[4]加强年青一代对生态文化保护的重视，和生态价值观的树立，加强其对保护竜林的重要性认识。动机的激发，意味着保护竜林的积极性、行为便激发。以此同时，村委会可通过各种能满足村民的合理、正当需要的诱因，引起村民的这种保护意识产生持续不断的兴奋，村民不断地提供保护竜林方面的人力资源。村民则重视自身权利的行使参与探讨村委会决策可行性，大胆提出自己的观点意见，及时向村干部反映决策中可能存在的问题，积极参与村内活动并树立“服务村委会就是服务自己”的观点，全力投身于竜林保护之中。尤其是在与村委会意见不统一的情况下更应加大沟通力度，维护自身的合法权益。
3. 村委会——社会科学研究机构之间的“平等合作”关系。村委会可与就近的社会科学研究所云南省西双版纳州热带作物科学研究所、中国科学院西双版纳热带植物科学研究所两所科研机构携手合作。竜林破坏程度的加大使其现存数量骤减，再加其生长年限较长，具有涵养水土和保护生态的巨大功效，由此成为科研机构难得的研究生态文明重要的标本。科研机构利用其权威性加大了竜林保护，作为保护竜林的正规机构标识大大的减少了竜林在“无组织保护”状态下的破坏。另一方面，科研机构可以根据研究成果为当地的居民提供恰当的竜林保护措施，避免了因管理不善而导致的二次破坏。另外，科研机构的研究本身就是对竜林的一种科学保护，这样的平等合作关系在很大程度上降低了竜林的保护成本，节约了村委会开支。
4. 村委会——社会盈利组织之间的“平等交换”关系。由于政府和村民自身条件的制约，提供给竜林保护的资金是有限的，尤其是政府批款从申请到批复的周期相对较长，有时不能起到应急作用。因此，在当地竜林保护过程中，村委会面临的最大困境是资金短缺。由于西双版纳傣族自治州是东南亚傣泰民族寻根返源的圣土，而作为傣泰民族供奉的神灵“竜林”自然成为傣泰文明的活化石。曼养广是西双版纳勐龙镇竜林保护相对较完整的一个村寨，再加上地处旅游胜地的得天独厚条件，村委会可联系广告公司并向其提供旅游广告的拍摄环境，一方面增加了保护竜林的收入另一方面也对竜林文化意义上的宣传起到了正面推动作用。西双版纳州“生态立州”口号下，运用时机，该村可通过招商引资方式将竜林开发成具有文化、生态意义的旅游景点。德鲁克在其著作中写道：一个机构必须满足其成员的愿望和需要，并且把成员看成单独的个体去满足他们的愿望和需要。[5]此时，该村可以把竜林保护的集体目标和村民的经济追求的个人目标有机地结合起来，旅游景点的建立不仅起到了保护竜林的作用，村民可通过旅游业的发展而相应地获得经济收益，减少竜林与橡胶之间的矛盾，这样村民的需要与组织的利益相联系，强化集体目标的刺激作用，使符合集体利益的行为动机成为员工的优势动机。村委会与社会盈利组织之间的这种平等交换的市场化运作，在唤醒村民文化保护意识的同时也满足了村民经济发展上的需要。
参考文献：
1.郭家骥.发展的反思——澜沧江流域少数民族变迁的人类学研究［M］.昆明：云南人民出版社，2008，340。
2.郭家骥.发展的反思——澜沧江流域少数民族变迁的人类学研究［M］.昆明：云南人民出版社，2008，381。
3.曹正进.组织行为学［M］.北京：经济管理出版社，2007，115。
4.曹正进.组织行为学［M］.北京：经济管理出版社，2007，107。
5.［美］彼得·德鲁克［M］.齐若兰译.北京：机械工业出版社，2009，83。
（责任编辑：李玉云）
作者简介：
玉万叫，女，中共西双版纳州委党校助理讲师。研究方向：社会工作，民族文化。
怎样发挥云南民族文化在“一带一路”建设中的作用
杨柱标
（西双版纳州文化馆，云南 景洪666100）
云南民族文化在“一带一路”建设中，面对东南亚国家具有得天独厚的优势。在建设“一带一路”的进程中，我们应当坚持文化先行原则，在传承传统文化的同时，要以现代科学带动文化创新，引领经济发展；要充分发掘东南亚国家深厚文化底蕴，继承弘扬“一带一路”这一具有广泛亲和力和历史感召力的文化符号，积极发挥文化交流与合作的作用，共同促进不同文明的协同发展。中国政府在“一带一路”的倡议中提出“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”的建设路径，而“民心相通”则离不开文化的沟通和交流。在“一带一路”大背景下，云南民族文化应以创立对外交流展示基地为支点，探索多方位主动服务的创新模式，使之成为连接澜沧江·湄公河流域国家“民心相通”的文化交流平台、民间友好的载体，起到“文化艺术搭台，友好、交流、合作唱戏”的作用。就如何构建好这个平台谈以下几点粗浅的建议：
一、创建云南与澜沧江·湄公河流域国家民间文化数据库
云南与东南亚各国的友好往来具有悠久的历史渊源，在传统的友好往来中，文化作为理性沟通的基础起着不可替代的作用。云南具有丰富的民族文化资源，这些资源与东南亚各国的传统文化在长期的碰撞中碰出了火花，碰出了差异，碰出了共性，更重要的是碰出了相互的了解。这就是“一带一路”提出的“民心相通”的基础。“一带一路”沿线国家的文化内涵是多元的，但就澜沧江·湄公河流域国家与云南特别是傣族聚居地的宗教、文化、生活习俗却是有着很多相近相通之处。充分利用这一优势特点建立云南与东南亚各国的民间文化数据库，促进各国间相互了解，建立相互信任，找到共同认可和推崇的文化符号，对云南省与东南亚国家在经贸合作、旅游观光、人文交流等方面将会起到非常重要的推动作用。我们应该通过多方面努力，将建立云南与澜沧江·湄公河流域国家民族文化习俗数据库纳入到 “一带一路”倡议部署，组织专家学者对澜沧江·湄公河流域国家的民族文化习俗进行深入调查研究，分类收集,为数据库的建立提供有力支撑。数据库主要包括以下内容：每个国家的民族结构情况、宗教信仰、生活习俗、民间传统文化、民族宗教政策等等。
二、建立云南民族文化基地，拓展对外文化交流平台
澜沧江·湄公河流域国家艺术节已经举办了多年，经过不断打造提升，已成为了云南举办国际性大型文化活动的一张名片。人们在品味着一年一届的文化大餐的同时也会产生一些更深层的思考：艺术节从一开始的各国派出大阵容的演出团队参加到目前只有云南独家承办的现象，总感觉缺少了点什么，云南省艺术家们把一台台异彩纷呈的文化盛宴打造出来给谁欣赏？他在“一带一路”建设中到底起到了什么作用？我们该总结什么、弥补什么是一个值得深思的问题。我们不妨把思路再拓展一些，眼光再放远一些，借助澜沧江·湄公河流域国家文化艺术节的成功经验，以艺术节交流为契机，把云南独特的文化内涵，用不同的方式向外延伸，让沿线各国尤其是澜沧江·湄公河流域国家人民真正感受到中国云南的文化魅力。具体做法：一是通过外交或民间途径，在周边国家举办中国云南文化周。文化周以展示云南特色文化为主线，以非遗、美术、歌舞、傣剧、民间手工艺、民间绝技、经贸洽谈等内容开展交流，并把这项举措常态化。二是针对云南周边国家华人多的特点，积极创造条件在周边国家设立文化代办和传播点，如图书馆、美展馆、书画院、手工技艺展示馆、艺术培训中心等，借助当地华人的力量，大力宣传弘扬中国文化，让中国文化尤其是云南民族文化在异国他乡开花结果；三是把周边国家比较有实力的专业表演团体或民间艺术家请进来做交流演出，让我们云南人民对不同国家的文化艺术多一些了解，把文化互访当作各国人民心灵沟通的桥梁，提高共同的认知度。
三、提升文化创新理念，着力打造 “文化+”的模式，激活经贸、旅游等合作的新亮点
文化是一个民族、一个国家的集体记忆，在中国经济高度发展的同时，提升文化自觉、增强文化自信、实现文化自强已提升到国家层面的战略高度，云南民族文化主动服务“一带一路”势在必行。提升文化创新理念，可着力打造 “文化+”的模式，如：“文化+会展”、“文化+旅游”、“文化+城建”等手段，激活经贸、旅游等合作的新亮点。随着“一带一路”建设的不断深入，会有更多的地区、更多的城市借力文化谋求发展，这也是民族文化谋求自身发展的大好时机。至于文化馆作为弘扬传承文化的重要机构，在“一带一路”建设中要做什么？要怎么做？这是一个重要课题，只要大家群策群力，凝聚共识就能走出一条真正具有云南特色的、能主动服务“一带一路”的民族文化之路。
（责任编辑：邢开蓉）
作者简介：
杨柱标，男，国家二级作曲，西双版纳州文化馆馆长。
浅谈少数民族新闻事业对区域发展的影响
——以西双版纳为例
孔 婷
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
摘 要： 西双版纳少数民族新闻事业在发展中，同时对社会的政治、经济、文化产生着潜移默化的影响。少数民族新闻媒介向受众提供信息，促进经济发展，加快社会化进程。有助于消除文化隔阂，构建和谐的民族关系，促进社会稳定繁荣发展。
关键词： 西双版纳；少数民族；新闻事业
我国是个多民族国家，拥有多种民族文字和语言。和汉语新闻事业一样，少数民族新闻事业也随着传播的需要诞生，成为我国新闻事业的重要组成部分。20世纪初叶，我国境内第一份少数民族文字报刊《婴报》（蒙、汉合璧）标志着我国少数民族新闻事业的开端。如今，少数民族新闻事业已经发展为集报刊、广播、电视、网络为一体的多语种、多渠道、多层次的新闻传播体系。①我们不仅能够看到少数民族新闻媒体随着时代的发展所取得的成就，还注意到少数民族新闻媒体利用文化资源和地域优势进行的特色宣传。少数民族新闻事业的发展对民族地区的经济、政治、文化素质等方面产生了积极影响。
一、西双版纳少数民族新闻事业发展史
西双版纳地处边疆，位于祖国西南边陲，有着独特的人文环境和特殊的地理位置。 在元、明间，傣族人民开始在贝叶棕的树叶上刻写文字，大家称之为贝叶经。由于贝叶耐久性强，不怕潮湿，不易磨损，刻在上面的字迹长久不变，因此，凡是有价值的历史文献、医药典籍、天文历法知识、文学作品等都是用贝叶刻写下来的。②贝叶经成为了西双版纳最早的新闻传播媒介，在交流和传播傣族文化方面起了重大的作用。
1957年3月4日，西双版纳的第一份公开发行的报纸——《消息》（《西双版纳报》的前身）正式诞生，用汉、傣两种文字出版发行。报纸的创刊，结束了傣族人民世代只能在棉纸或贝叶经上记事刻字的历史。作为西双版纳地区的第一个出版物，《西双版纳报》的出现，顺应了少数民族地区语言文字发展的需要，也是社会、民族文化进步的表现，并从此开启了西双版纳少数民族新闻事业。
西双版纳的广播事业始于西双版纳州和平解放初期。当时，为了使西双版纳人能够及时了解党和国家的各项方针政策，使西双版纳地区的消息不再闭塞，成立了西双版纳收音站。第一代收音员们用简陋的收讯机接受中央台、西南台、云南台的新闻节目。不仅如此，重要的信息还被抄录成快报，发送到各级政府和村寨。后来，西双版纳州、县市区相继出现了广播电台，并在六、七十年代逐步发展成为了“村村寨寨有广播，家家户户喇叭响”的广播网络。在西双版纳报创刊21年后，即1978年4月13日，西双版纳人民在“泼水节”的喜庆氛围中，从收音机里第一次听到了“西双版纳人民广播电台”的呼号。西双版纳人民广播电台根据西双版纳州的情况，开办了汉、傣语广播。电台傣语广播节目的听众群基本由西双版纳境内城镇机关傣族离退休人员、西双版纳广大农村的傣族群众、思茅地区江城县景董傣族、缅甸联邦三角地区景栋地区、四特区、勐勇、达其力、泰国咪赛、老挝勐兴县等地的境外傣族构成。1981年10月1日，哈尼语广播正式开播。此后，西双版纳州人民广播电台用三种语言播音，满足了多个民族听众收听广播的需求。1987年4月12日，西双版纳电视台用傣语、哈尼语两种民族语言正式试播民语新闻，分别为《西双版纳傣语新闻》和《西双版纳哈尼语新闻》。
进入21世纪以来，互联网高速发展。媒体开始渐渐触及网络，网络传播已渗透到社会的方方面面。有利于推动我国少数民族文化的传播。
2009年11月2日，西双版纳傣文新闻网站（www.dw12.com）正式建成，意味着西双版纳的傣族文字开始驶上信息高速公路。傣文网的开通，给国内外傣族群众、傣文字爱好者提供了一个更加广阔的平台。对于提升西双版纳的信息化建设水平，扩大边疆地区的影响力等方面具有深远的意义。网站上不仅有傣文报的资源，也整合了西双版纳电视台和广播电台的一部分资源，视听结合。
2012年西双版纳电视台和西双版纳人民广播电台响应国家文化体制改革推出的举措，合并重组，整合了广电媒体资源，正式成立西双版纳广播电视台。
经历了50多年的发展，西双版纳少数民族新闻媒介也在逐步发展壮大，凸显西双版纳新闻业的特色。少数民族文字报纸、民语广播、电视节目承担了在西双版纳地区传递信息、保护民族文化、增进民族团结和民族认同感等方面的功能。西双版纳少数民族新闻事业的发展轨迹，也勾勒出了当地社会的发展轨迹。
二、少数民族新闻事业对区域发展的影响
在现代社会中，人们的生活方式不仅与社会地位、经济状况和文化层次有关，在某种程度上也受到大众传播媒介的影响。大众传播媒介的传播内容在有意无意地向人们宣传着特定的生活方式和思维方式，塑造着人们的人生观和价值观。美国著名传播学者施拉姆在《大众传播媒介与社会发展》一书中写到，“传播事业在国家发展中具有守望、决策和教育的基本功能：守望功能可以开阔人的眼界，集中人的注意力和提高人们的期望；决策功能可以向人际聚到馈送信息，授人以地位和扩大政策对话的范围；教育功能可以向民众普及新知识和新技能，尤其在农业新技术推广、普及卫生知识、扫除文盲和实施正规教育方面，可以发挥直接的作用。”
③这样一来，有效的信息传播可以对社会经济发展作出贡献，可以加速社会变革的进程。作为社会系统的一部分，西双版纳少数民族新闻事业无论是在政治领域、经济领域还是在社会文化领域，都承担着传播信息、沟通交流的职能。少数民族从各个方面实现了文化的交流与沟通。少数民族新闻信息渗透到生活的方方面面，对于地区的发展有着潜移默化的影响。
（一）提供信息服务，推动社会经济的发展
西双版纳少数民族新闻媒体给民族群众提供了新闻信息，让民族群众及时了解国内外大事，了解自己生活地区的发展动态，解决了少数民族同胞的信息需要。不仅能够使受众掌握知识，开阔视野，而且促进了民族地区与外界的沟通，有助于本民族的进步。刚解放的西双版纳，群众对于法律、卫生、农业知识的了解还相当薄弱。媒体在那个时候给了正确的引导和教育。
在相对落后、分散、闭塞的少数民族聚集区传播各种信息，特别是时事、文化、科技、教育、农牧业等方面的信息，少数民族群众通过新闻媒介，重新定义自己的生活感受、价值观念、道德伦理和社会认知。加快了个人社会化进程，在一定程度上推进了地区的文明进程，促进生产力发展。施拉姆说，“任何社会变革的最重要条件是人本身必须改变……这正是现代传播对于经济发展变得如此重要的原因所在。”④因此，西双版纳少数民族新闻媒介在人的社会化过程中扮演了重要的角色，尤其是在消除未知性，促进经济发展方面。
西双版纳处于边疆地区，经济较内地城市落后。除了城市居民，广大农民群众是主要受众群。他们更多需要的是对生活有利的资讯。比起“今天发生了什么国家大事”，他们更加关心“今天天气如何”，“怎样提高橡胶产量”这类问题。傣文报会根据读者的实际需要，提供有针对性的服务。经济版的《农村经济》、《农村实用技术》、《卫生与健康》栏目都是在给读者提供信息，或是提高农村生产力，或是提高个人素质。傣文报还会经常宣传禁毒防艾知识，在毒品问题普遍的西双版纳地区这样的宣传是十分有必要的，人们对禁毒防艾知识掌握得越多，犯罪率越低。西双版纳电视台和电台也比较注重在新闻传播中科普农业技术，传播知识文化，《橡胶割胶技术》《竹子种植技术》等译播的科教片形象实用，深受老百姓欢迎。
作为大众传播媒介，媒体本身就可以作为经济单位出现。但由于西双版纳少数民族新闻媒介广告收入甚少，发展都是靠汉语媒介或是政府财政的支持，所以经济效益不高。但是，作为一个传播的平台，它能够向社会传达促进地区经济发展的信息。经济信息能够帮助老百姓在经济活动中减少不确定性和盲目性，引导和纠正人们在市场经济中的行为，满足社会发展需求。西双版纳的农村以发展种植业和养殖业为主，媒体会向老百姓普及脱贫致富的信息，介绍成功经验等。特别是在偏远地方的山区，人们文化知识水平不高，向他们传播新的生活理念，正确的市场经济方式，能够刺激人们的生产和消费，从而推动经济的发展。
施拉姆说，“积极发展和传播是相互作用的，这种相互作用是不断的和累进的”。⑤在经济欠发达的西双版纳农村，少数民族新闻媒介有推动当地社会经济发展的责任与义务，反过来，地区经济的发展也能促进新闻事业更好地发展。
（二）传承少数民族文字，弘扬民族文化
少数民族新闻传播对当地社会的生活习惯、民俗民风、世间人情的彰显有突出贡献，影响着社会文化氛围。
少数民族新闻事业本身就具有传承民族文字的作用。语言是文化的载体，少数民族文化的传承，需要语言媒介的支持。全球化进程带来文化的多元化，全面推行汉语教育所导致的双语教育的弱化，都在影响着民族文字的传承。坚持发展少数民族新闻事业，能够使民族文字在当地得到重视和发展，扩大民族文字的影响力。同时，少数民族新闻媒介在新闻报道、专题节目中对民族文化的传播，不仅使民族文化得到弘扬，同时对民族群众自身也起到了积极的引导作用。
大众传播媒介的渗透是潜移默化的，受众在接受信息时，不自觉地接受了其所包含的文化知识、道德伦理、价值观念等。媒体对民族文化的积极引导，能够在文化的传承过程中起到很大的作用。
各媒体充分利用资源，创办有地方文化特色的节目，发挥西双版纳的自然风光优势、风情文化优势、更好地服务于社会物质文明建设和精神文明建设。例如傣文报有《章哈》《民族风情》等栏目，具有浓郁的民族文化特色。西双版纳电视台开办的《傣乡综艺》《山寨欢歌》等，将民族歌曲搬上了屏幕。只有了解受众的认知心理，才能增强传播的有效性。在栏目的设置上，各少数民族新闻媒体投其所好，栏目内容通俗易懂，与生活息息相关。语言、形式上也结合民族语言的特色，生动活泼。
展现民族文化特色是各少数民族新闻媒体一直秉承的方向，为繁荣边疆文化、弘扬民族精神做了许多尝试。所以说，少数民族新闻媒体在弘扬民族文化、消除各民族间的隔阂、搭建民族文化沟通桥梁等方面功不可没。
（三）地域优势下的传播，促进民族团结与社会和谐
因为文化的不同，各民族之间的交流就有了障碍，这种障碍只有靠相互之间的交流才能够打破。少数民族新闻将汉语新闻翻译成傣语、哈尼语传播，或用少数民族语言直接编写新闻，使得信息可以在不同民族之间流动。少数民族群众可以用自己的母语了解时事，关注社会发展，能够及时了解到党的方针政策、改革开放政策，有利于西双版纳地区的发展。少数民族新闻媒介发挥了政治、舆论引导的功能，具有推动民族大团结的意义。
西双版纳少数民族新闻事业的产生加强了本民族的自我认同感，加强了民族自尊心、自信心，以及自豪感，利于边疆地区的稳定和团结。哈尼语广播刚开播时，景洪市（当时还是景洪县）小街乡的陈绍明向电台反映：
“在党的民族政策下，我们哈尼人不仅有了自己的文字，还有了自己的记者和播音员，这使我们深深地感受到了民族大家庭的温暖，体会到了社会主义的优越性，也更加坚定了我们坚持党的领导，坚持社会主义道路的决心。”⑥
少数民族新闻媒体作为大众传播媒介的一种，同样具有社会监督功能。媒体通过信息的选择、传递、解释与评论，提出相应的解决方案与策略，动员受众形成全社会范围内基本一致的意见、态度和看法，以调节社会内部的矛盾冲突。⑦多民族聚居的西双版纳，加强民族团结和边疆稳定的宣传是媒体重要的职责。例如西双版纳广播电台充分利用各民族的喜庆节日——泼水节、嘎汤帕节、特懋克节等，集中宣传民族政策。在平时的宣传中，也重视宣传一些关于民族团结、各民族群众与农场、各行各业职工的团结、军民团结的典型事例。这些宣传为西双版纳的繁荣与发展起到了积极的作用。西双版纳广播电视台每天都会翻译《新闻联播》内容，少数民族群众不仅可以了解州内新闻，还可以知道国内外动态。这样平等地获取信息的方式，深得民心。
西双版纳的少数民族跨境而居，和境外的民族语言相通，生活习俗相近，也出现过通婚的现象。长久以来，一些境外的反动势力企图利用宗教、文化等方式将不法的信息渗透到境内。所以西双版纳的少数民族新闻媒体担负着宣传党和国家的方针路线和反对外反动势力的双重任务。
当然，文化入侵或者说是文化全球化也不一定都是消极的后果。所以西双版纳的少数民族新闻媒体的出现和发展，均衡了只能听到一方之言的偏颇。多元化的空间是有利于文化全面而健康发展的。多年来，有一批境外的听众经常收听西双版纳人民广播电台的民族语广播节目，并不时打进电话参与点播。
随着全球化的进一步发展，麦克卢汉所说的“全球村”的景象越来越清晰。大众传播媒介在国际国内文化交流中发挥着巨大的作用。这种文化交流还有助于消除各国人民之间的隔阂，有助于西双版纳少数民族与境外同等民族增进了解和互动，进一步稳定边疆局势，促进社会稳定繁荣发展。
三、进一步发挥好少数民族新闻事业对区域发展的积极作用
西双版纳少数民族新闻事业的发展在稳步进行中，对区域的发展和建设起到了积极的作用，但是在发展中我们也看到很多不足。少数民族新闻怎样更好地为社会服务，新闻事业怎样能够更好地促进社会的发展，是西双版纳少数民族新闻事业发展的一个方向。如何适应新形势的发展要求，不断改革创新，加快少数民族新闻事业快速健康发展，对少数民族地区的经济社会发展，全面建成小康社会和构建和谐社会具有重大的战略意义。
不可否认的是，西双版纳少数民族新闻媒体与省级媒体、与内地等媒体之间还存在着差距。虽然自西双版纳少数民族新闻事业产生以来，各媒体都经历了整体性的跳跃，但媒体的影响力不足、经费短缺、基础设施薄弱等依然是需要长远解决的问题。这需要政府部门加大扶持力度，新闻媒体更新观念，加强针对性和服务性，提升影响力。另外，还要积极推进新闻业向集团化、市场化发展，加强民族语言人才的培养。21世纪是个信息和网络发达的时代，这对西双版纳地区的新闻事业发展来说，既是机遇，也是挑战。因此，边疆地区的西双版纳的少数民族新闻工作者要共同努力致力于少数民族新闻传播事业，运用创新思维继续探索少数民族媒体的生存之路，提高采编业务能力，在产业经营管理方面取得更大的突破，进一步发挥西双版纳地区的民族语新闻的优势进行对外传播，这也是值得我们深思的一个战略课题。
参考文献：
1.白润生 邱晓琴：《共促团结，建构民族和谐发展——论少数民族新闻事业与民族地区社会发展》，《青年记者》，2001年第5期。
2.张文：《贝叶经——傣族文化的宝藏》，《科学大观园》，2006年第22期。
3.韦尔伯·施拉姆著，金燕宁译：《大众传播媒介与社会发展》，北京：华夏出版社，1990，第27页。
4.韦尔伯·施拉姆著，金燕宁等译：《大众传播媒介与社会发展》，北京：华夏出版社，1990，第259页。
5.韦尔伯·施拉姆著，金燕宁译：《大众传播媒介与社会发展》，北京：华夏出版社，1990年，第265页。
6.来源于西双版纳广播电视台内部的留存资料。
7.董璐编著：《传播学核心理论与概念》，北京：北京大学出版社，2008年，第58—59页。
（责任编辑：李玉云）
作者简介：
孔婷，女，中共西双版纳州委党校助理讲师。研究方向：媒体沟通与舆论引导。
抓基层党建 促脱贫攻坚的实践与探索
李文停 刘枞 李丽 杨姣 杨丽丽
摘 要： 打好脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重要之举。西双版纳州在大力实施精准扶贫道路上，抓好基层党建，力促脱贫攻坚显得尤为重要。本文通过西双版纳州基层党建对推动脱贫攻坚工作的现状进行论述，分析其存在问题，并就当前基层党建在推动脱贫攻坚中所存在问题提出相关对策。
关键词： 西双版纳；基层党建；脱贫攻坚
精准扶贫、精准脱贫是西双版纳州实现跨越式发展、全面建成小康道路上亟需补足的短板。在脱贫攻坚精准化的当下，中共中央政治局委员、中组部部长赵乐际在集中连片贫困地区抓党建促脱贫攻坚工作座谈会上特别指出，抓党建促脱贫攻坚，是组织工作的职责所在、责任所系。因此，深入研究西双版纳州抓好基层党建，力促脱贫攻坚显得尤为必要。
2016年11月8日—15日，西双版纳州中青年干部培训班脱贫攻坚调查研究课题组围绕“抓基层党建，促脱贫攻坚的实践与探索”课题，到州直有关部门单位、三县（市）部分乡（镇）、村（组）进行调研。调研采取实地了解、个别访谈、集中座谈、查阅资料等方式。
一、西双版纳州基层党建对推动脱贫攻坚现状
近年来，在州委的坚强领导下，全州各级党组织紧紧围绕全面落实抓基层党建、促脱贫攻坚各项任务，充分发挥领导干部的示范带头作用、基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用。以夯实党建基础，助推脱贫攻坚，为如期全面建成小康社会，建设富裕美丽开放幸福西双版纳美好愿景提供了坚强的组织保证。
（一）建立党组织书记抓党建工作责任制
西双版纳州精准脱贫工作形成了书记亲自抓，一级抓一级、层层抓落实的领导工作机制。建立领导干部直接联系挂钩点。建立了领导干部直接联系服务群众挂钩机制，打通联系服务群众“最后一公里”。勐海县建立和完善领导干部服务群众、大学生村官驻村等制度。景洪市建立市级党员领导干部挂钩联系基层党建工作联系制度。勐腊县建立了常委基层党建工作联系点制度。
（二）选派机关优秀干部驻村开展工作
全州组建驻村扶贫工作队113支，其中建档立卡贫困村46支，贫困人口较多非建档立卡村67支。队员总数489人，下派第一书记123名。扎实推进全州精准扶贫工作。 2015年，全州完成“转走访”的单位397个，完成率100%。全州参加“转走访”干部职工9544人。选派116名优秀大学生村官进驻条件比较艰苦的贫困村，有效提高了脱贫攻坚力度。
（三）加大党建信息化建设，互联网+脱贫攻坚取得新成效
依托云南党建红云、网上党支部、农村党员干部现代远程教育等网络党建资源，利用电脑屏、电视屏、手机屏进行“三屏”互联互通，搭建“服务型党组织综合平台”。全州共投入财政资金785.30万元，完成366个综合平台站点全覆盖，举办综合服务平台业务培训班 8期，培训乡基层干部754名。加强对易信、党务通、服务通的使用，使贫困地区能够通过综合服务平台找到销路，解决贫困地区因交通不便造成的有产品无市场的困境。
（四）完善干部挂钩帮扶措施，提高服务质量
认真开展“双报到双服务”活动，11547名机关在职党员进社区报到开展志愿服务，11000余名在职党员到社区认领服务项目， 6688名机关干部返乡开展联系服务群众活动。认真抓好“挂包帮”“转走访”工作，全州共组建扶贫工作队113支，结对帮扶3327个贫困户。景洪市开展机关、企业、事业单位党组织与农村、社区党组织结对共建活动，推进机关和农村、社区基层党员干部互联互动。83个市直机关党组织和83个行政村党总支“结对帮扶、联建共创”。勐腊县在基层党建与扶贫开发“双推进”工作中，实现38个机关党支部与农村党支部结对帮扶全覆盖。
二、西双版纳州基层党建对推动脱贫攻坚所存在的问题
近年来，在州委州政府坚强领导下，全州抓基层党建、促脱贫攻坚工作虽然取得了一定成绩，但是仍然有一些不足和薄弱环节需要改进。
（一）软弱涣散党组织的巩固提高难，基层党组织服务脱贫攻坚战斗堡垒作用发挥得还不够好
虽然每年都整顿一批软弱涣散基层党组织，但是始终没有形成一套行之有效的巩固提高机制，有的地方抓整顿软弱涣散仅仅围绕存在软弱涣散的原因进行整顿，整顿工作停在表面，没有切实解决根本问题。部分党组织整顿的时候抓一阵子，整顿过后巩固难，出现反弹，甚至是老问题没有整顿完成，又出新问题。部分农村基层党组织书记对抓基层党建工作认识不到位，业务不熟悉，不愿、不会、不敢抓党建工作，基层党务干部缺乏紧迫感和责任感，做党务不懂党务。基层党组织工作台账混乱、各项规章制度不健全、发展党员程序简化、党费收缴混乱、对流动党员缺乏有效管理、落实“三会一课”制度不到位、组织生活开展不正常等现象仍然存在，基层党组织的政治引领和综合服务功能没有得到有效发挥，服务助推脱贫攻坚的成效不明显。
（二）基层干部思想意识跟不上时代脉搏，带头致富能力有待加强
部分基层干部由于学历和知识层次偏低，自身学习不够，跟不上时代发展要求，先锋模范作用发挥不够，抓党建工作的自觉性和主动性不强，工作办法不多，不同程度存在重经济轻党建的现象，没有实现从“管理”到“服务”的角色转换。党员普遍年龄老化，青年党员发展对象后继乏人，带头致富能力弱，对脱贫攻坚的引领作用有待于进一步加强。管理服务方法与当前的工作要求不相适应，在脱贫攻坚中先锋模范作用发挥得还不够好。基层干部的管理方式落后。对第一书记、扶贫工作队员、大学生村官的考勤制度不严，管理服务不到位，乡镇与派出单位配合、交流、相互支持还不够，个别工作队员未与原单位工作脱钩，无故脱岗，甚至出现在位不在岗现象。对基层干部的奖励惩处力度不够，在各项绩效考核中存在做“老好人”的思想。
（三）基层基础工作不够扎实，综合平台作用发挥欠缺
目前全州实现了所有乡镇（农场），行政村（社区、生产队）服务型党组织综合平台站点全覆盖，但服务功能作用还没有得到真正发挥，可办理业务内容少，没有达到综合服务平台预期效果。同时，综合平台后期维护不到位、设备损坏严重、设备另做它用、基层干部业务不熟等现象还普遍存在。基础投入还难于保障发展需要。近年来在基层党建工作上投入经费普遍增加，但仍然是杯水车薪，党建工作投入渠道单一，发展集体经济的总体规划不够、办法不多，大多数村集体经济较弱，部分基层党组织无办公设施、无活动设施。同时，基层干部的经济收入和生活待遇不高，直接影响基层党组织班子的凝聚力和岗位的吸引力。
三、对西双版纳州抓基层党建推动脱贫攻坚工作的建议
坚持把抓党建促脱贫攻坚作为检验“两学一做”学习教育的主战场，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，在脱贫攻坚一线让党旗飘起来、把党组织牌子挂起来、使党员干部站出来。
（一）转变观念，突破思想“囚笼”
1.要进一步提升党员干部整体素质。党员干部是脱贫攻坚的组织者、决策者和参与者，其观念的更新关系到扶贫工作的决胜全局，只有摆脱“意识贫困”，才能解决“思路贫困”。要进一步提高党员干部整体的综合素质，加强党员干部理论、方针政策的学习，加强业务能力的提升，用自身的创新理念指导基层党建工作，影响和带动基层党员干部和群众改变固步自封的落后思想，组织引导他们加强学习，创新开拓，积极进取，大胆尝试新生事物。
2.要帮助贫困人员提高素质。治贫先治愚，扶贫先扶智、再立志，智力和志气是扶贫工作的基石。实践证明越是贫困的地区，群众的思想文化素质越低。如勐腊县勐伴镇曼燕村委会南奔村小组，全村44户132人，没有一名高中以上的学历，连初中文化程度的也寥寥无几，村民的综合素质比较低，发展致富的思想意识滞后，得过且过思想严重。
（二）转变作风，敲开群众“心门”
要打赢脱贫攻坚战，关键在党，关键在人，关键在干部。要在脱贫攻坚主战场中去考察识别干部。坚持干部工作与脱贫攻坚相挂钩，在扶贫一线锻炼干部、考验干部、识别干部。加强对各级领导班子脱贫攻坚实绩考核，突出五大发展理念，科学设置指标体系，特别是对县（市）党政负责同志，提高减贫、民生、生态方面指标的权重，把党政领导班子和领导干部的主要精力聚焦到脱贫攻坚上来。充分发挥考核指挥棒的导向作用，坚持把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，对长期在扶贫开发一线工作、政治坚定、实绩突出、群众公认的干部给予表彰并提拔使用，对在扶贫工作中不敢担当、不负责任、迟迟打不开工作局面的及时调整，推动形成干部在扶贫一线大显身手、建功立业的好局面。使基层党组织负责人、第一书记、驻村工作队深入到贫困群众中,了解他们所需所盼所想,找到“贫根”、对症下药,通过“六个精准”,抓实“五个一批”，切实做到扶真贫、真扶贫、真脱贫。
（三）转变主体，激发群众“内驱力”
贫困群众是脱贫攻坚的对象,更是脱贫致富的主体。没有贫困群众的参与,“干部干,群众看”,扶贫开发就难以持续。要充分发挥各级党组织对群众的教育引导作用，引导各族群众切实转变观念，克服“等靠要”思想，点燃群众参与的热情，激发内生动力，艰苦创业，自力更生，用自己的双手拔掉自己的穷根子。广泛开展社会主义核心价值观教育，加强党的惠民富民政策教育，在解决好群众“富脑袋”的问题后，再来解决“富口袋”的问题就要好办得多了。
（四）转变机制，建立脱贫“制动阀”
要健全完善工作责任机制，建立领导示范包带、单位结对包村和工作队到村、党员干部到户、第一书记到岗“两包三到”精准帮扶联动机制，形成全州各级党组织和广大党员干部投身脱贫攻坚一线的强大合力。要坚持和发挥贫困村基层党组织领导核心作用，切实强化政治引领功能，建立健全以村党组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的组织体系，推动建立和完善贫困村组织体系，使各类组织各有其位、各司其职，充分发挥村级组织在脱贫攻坚中的积极作用。要转变人才选拔机制，打开视野选人才,不拘一格用人才，选好基层党组织带头人，狠抓基层班子和党员的党性教育和能力培训，激活基层人才“细胞”。
（五）继续抓好村级基层组织建设，优化基层组织力，选优配强脱贫攻坚“领头雁”
“火车跑得快，全靠车头带。”只有拥有一个好班子，才能带出一支好队伍，干出一番惠及广大群众的事业。选准用好村党组织书记，要在致富带头人、外出务工返乡创业人员、复员退伍军人、大中专毕业生和其他乡贤中寻找人才、使用人才，把政治强、事业心强、能力强的好党员选拔到村党组织书记岗位上来，使村党组织真正成为带领群众脱贫致富奔小康的主心骨、领路人。要不断把党的组织优势转化为脱贫攻坚优势。基层党建工作的扎实开展是每一个贫困村脱贫致富的敲门砖，夯实了党建基础，再言脱贫攻坚策略，才能收到事半功倍的效果。“群众富不富，关键在支部;支部强不强,要看领头雁。”基层党建工作重在选好用好管好基层党组织带头人。要以选派第一书记开展“双联共建”为抓手,深入实施“抓党建、促脱贫”,把能否完成脱贫攻坚任务作为检验农村基层党建的试金石，把重点放在贫困村、软弱涣散村的班子建设和党员队伍建设上。比如勐腊县瑶区乡纳卓村委会南崩村小组的党员村小组长张飞，他成立的瑶区瑶森源竹鼠养殖专业合作社，由于销路好、需求大，成为当地政府重点扶持的产业。张飞是一名优秀的少数民族党员干部，他能够利用本地的优势，积极转变观念，找准优势产业，带领全村百姓一起致富。
（六）继续抓好党员模范作用发挥，强化干部执行力，当好产业脱贫攻坚“带头人”
村看村，户看户，群众看党员、看干部。要深化开展“基层党员带领群众创业致富贷款”工程，切实增强了农村党员带领致富、带头致富的能力。要重用善扶贫的好干部，把善抓脱贫攻坚作为衡量干部的重要标准，优先提拔重用在脱贫攻坚中作风过硬、实绩突出、群众满意的干部。推动干部“能上能下”。对在脱贫攻坚工作中慵懒散拖、不敢担当、偷奸耍滑、能力素质差，所负责地区没有如期完成脱贫任务、群众反映强烈的领导干部，要及时果断严肃问责，通过调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式让其“下课”。要配优领导班子。着力选拔熟悉农业农村工作，有激情、敢担当、能干事，会做群众工作、善抓脱贫攻坚的干部担任贫困乡镇党政正职。围绕精准脱贫的专业能力需要优化领导班子结构，增强领导班子整体功能。注重从乡镇党政正职中选拔干部，让他们担任重要岗位领导职务。对于脱贫攻坚任务重的乡镇，增派年轻干部挂任党政副职，专职抓脱贫。比如驻勐腊县勐伴镇曼燕村的一名来自勐腊县农业局的党员干部，自进入曼燕村以后，积极谋求发展，带领百姓养牛、养猪，建立合作社，不仅在资金上给与投入，更是手把手地教授百姓养殖的技术，联系销路等，在村里赢得了百姓的信任和好评，在他的带领下，曼燕村有了自己的产业，集体经济有了很大的增长，村干部带头致富的积极性得到了很大的鼓励和提升。
（七）继续抓好集体经济发展壮大，增强发展原动力，全面消除集体经济“空壳村”
村集体经济是群众脱贫致富的基石，要因地制宜选好选准村级集体经济发展项目。可探索采取“公司（合作社）+农户+基地”等运作模式，为群众提供产前、产中、产后有偿服务，以有偿服务形式或股份制参与，增加村级集体经济收入。同时，带动农村特色产业和农村经济发展，推进产业扶贫。可探索采取“党建+资产”，走加快发展之路。加大现有资产的管理，通过租赁、拍卖、整修等形式，变现存量，提高现有资产的使用效益，实现资产保值增效。加强对集体的荒山、荒地、水库等资源管理，通过发包、村“两委”干部参股等形式，增加集体经济收入。从调研情况看，各驻村工作队和帮扶单位都能因地制宜，采取多种方式帮助贫困村发展集体经济。如勐腊勐伴村委会卡咪村民小组在村小组无财力发展集体经济的情况下采取把土地承包给村委会，由村委会负责发展种植经济作物，产生经济效益后分红给村小组的方式，且要求承包方必须雇用本村劳动力，这不仅使村小组集体经济实现了从无到有，还让群众增加了新的增收渠道。
（八）继续抓好基层党建工作创新，提升精准脱贫力，注入促进脱贫攻坚“新活力”
抓党建促脱贫，要创新基层组织建设、创新基础工作、创新基本能力提高，不断把党的组织优势转化为脱贫攻坚优势。
1. 创新基层组织建设。把基层服务型党组织建设和脱贫攻坚结合起来，建立“党务+政务+社会服务+电商服务”综合平台，做到脱贫攻坚战场在哪里、产业发展到哪里，党的基层组织就建在哪里、党的工作就跟进到哪里。创新党组织设置方式，在产业相近、位置相邻、资源互补的村之间组建联村党组织，促进抱团发展、联动脱贫。比如勐海县实行的百企帮百村计划，利用当地的资源优势，和企业进行合作，通过引进企业来带动农村经济发展，在勐宋乡，我们看到了正在建设中的茶厂，企业把茶厂直接建盖在茶山附近，从而可以就近收茶，并且茶厂建设好后，可以解决部分村民的就业问题，茶厂也会对当地百姓的种植技术进行指导，提高茶叶的品质，改变过去茶叶质量不高，加工落后的状况，进一步地提高茶叶品质，增加农民收入。
2. 创新基础工作。对脱贫进度实行信息化、动态化、精准化管理，建立台账，已脱贫的及时退出，返贫的及时纳入。抓好村级活动场所建设，改造危旧狭小活动场所，发挥其在政策宣传、脱贫培训、村民议事、丰富文化生活等方面的作用。制定贫困村脱贫、软弱涣散村转化、维稳重点村摘帽的标准，对完成脱贫、转化、摘帽的，在一定时期内保持原有扶持政策不变、支持力度不减，留出缓冲期，确保退得清、退得稳。制定治穷、治弱、治乱成效评估和验收办法，纳入年度考核，实行动态监测、动态管理。
3.创新基本能力提高。党员干部尤其是第一书记和工作队，要不断提高群众工作能力。做虚心求教的学生，向村干部问计、向农民群众求教、向先进典型取经；做推心置腹的朋友，走进田间地头，走村串户和群众拉家常、谋脱贫；做同甘共苦的亲人，与群众同吃同住同劳动，善于换位思考，多替群众着想，增进理解互敬。提高政策运用能力，让政策入脑入心，做实扶贫项目，取得扶贫实效。
参考文献：
1.新华网：赵乐际在集中连片贫困地区抓党建促脱贫攻坚工作座谈会上强调 为打赢脱贫攻坚战提供坚强组织保证[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/15/c_1118868788.htm 2016-05-15。
2.州委组织部. 滇西集中连片特困地区农村基层党组织建设西双版纳片区专题调研报告［R］云南版纳：2016-08-10。
3.勐宋乡人民政府.勐宋乡2016年“三推进”工作开展情况汇报［R］云南勐海：2016-08-24。
4.崔云青.在勐伴镇脱贫攻坚现场推进会上的讲话［R］云南勐腊：2016-10-31。
（责任编辑 邓彩霞）
作者简介：
李文停，男，西双版纳旅游度假区办公室主任。
刘 枞，男，州食品药品监督管理局保健食品化妆品监管科科长。
李 丽，女，景洪市政协民宗委主任。
杨 姣，女，州中级人民法院法院刑事审判一庭副庭长。
杨丽丽，女，州国土局耕地保护科科长。
西双版纳州基层党建：经验与思考
于志升
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
摘 要： 西双版纳州作为典型的边疆民族地区，在思想政治、基层组织、干部作风、反腐倡廉、制度体系、国门党建等方面对基层党建进行了积极而卓有成效的探索。同时，对于目前存在的问题，还需要进一步加强思想教育、组织建设、队伍建设。
关键词： 西双版纳；基层党建；经验与思考
基层党建具有基础性、全局性、战略性的地位和作用。十八届五中全会提出，“加强党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”。习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。
西双版纳州与老挝、缅甸接壤，与泰国毗邻，边境线长966公里，占全省边境线的23.8%。世居着傣、汉、哈尼、拉祜、彝、布朗、基诺、瑶等13种民族，全州少数民族人口有73万人，占户籍人口的77.5%。而且，山区多，贫困人口多，境外敌对势力渗透破坏活动频繁，禁毒防艾、反恐维稳、稳边固边的形势非常严峻。因此，西双版纳州作为典型的边疆民族地区，基层党建的经验总结和思考不仅有助于富民兴边、和谐稳边、强基固边，对于其它边疆民族地区亦具有重要的参考意义。
一、西双版纳州基层党建的经验做法
（一）创新党性教育，突出思想政治建设
一是丰富形式，切实提高学习实效。自2016年4月启动“两学一做”学习教育以来，各基层党组织积极组织党员开展“手抄党章100天”活动；通过微信平台组织党员参与云岭先锋“听音频学党章：每天5分钟，党章记心中”活动；组织党员开展重温入党誓词、参观红色教育基地、举行先进事迹报告会、观看红色影片、唱红歌等学习活动，营造了人人参学、人人重学、人人好学的浓厚学习氛围。
二是贴近州情，重点突出民族特色。采用民族干部宣传、用民族语言讲解、用民族文字阐述、用民族节庆展示、用民族文化体现的“五用”方式，开展宣传教育，筑牢边疆党建“红色堡垒”。为提高“两学一做”学习教育效果，州委组织部专门组织编译了傣文版党章，并于2016年7月13日正式发行。
三是深入基层，着力做好农村党建。实现远程教育网络全覆盖，进一步强化流动党校培训功能，并计划探索成立农民素质提升培训学校，把课堂搬进乡村农家，把讲台摆到田间地头，全面打开农村党员群众接受教育培训的“红色窗口”。
（二）优化党员队伍，夯实基层组织建设
一是调整组织设置。按照业务相近、地域相连、规模适度、分类管理的原则，创新组织设置方式。探索“村居联建”、“村村联建”、“村企联建”等方式，推广党组织建在产业链、专业协会和各种联合体上，不断扩大党的工作覆盖面和群众基础。
二是配强领导班子。坚持“选、育、管、用”并举，把政治素质好、工作能力强、群众威望高的党员干部调整、充实到党组织的领导班子。从党组织书记着手，全面集中整顿软弱涣散的不良倾向，选优配强领导班子。
三是加强对非公有制经济组织和社会组织的调研指导。勐海县制订出台《关于加强和改进乡镇（农场）工商联（商会）、街区（交易市场）个体工商户党建工作的意见（试行）》，按“一人一企”和“一人多企”的原则，选派党建指导员28人，有效帮助非公有制经济组织和社会组织开展党建工作。
四是做好党员发展工作。重视从生产一线、少数民族、青年、新经济组织、社会组织从业人员中发展党员，提高发展党员质量，健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构。西双版纳州现有基层党组织4692个，党员54361名（2015年统计数据），与2011年相比，年均分别增长4.06%、2.46%，处于健康稳步发展态势。
（三）严格政治生活，深化干部作风建设
一是用制度管权管事管人。坚持民主集中制，严格执行党委内部议事规则、决策机制和党政主要领导不直接分管人事、财务、物资采购、工程招投标以及研究“三重一大”事项末位表态制度，发扬党内民主，增进党内和谐，提高班子和领导干部科学执政、民主执政、依法执政的能力。
二是创新活动载体。深入开展“三深入四联户”、领导干部蹲点调研、党政一把手驻村、结对帮扶等活动，抓好州直、市（县）直机关驻社区单位党组织与社区党组织共驻共建共管和在职党员到社区报到服务及返乡服务工作。
三是深入开展党的群众路线教育实践活动。围绕“为民务实清廉”的主题，按照“三严三实”要求，聚焦“四风”问题，坚持“一个步骤不少、一个环节不省、一个细节不落、一个标准不降”抓好教育实践活动各项工作。建立健全整改责任制、限时办结制、跟踪督查制、整改公示制四项制度，确保责任到人、措施到位、整改到家。采取网上晒、电视播、设立公示栏、召开通报会等形式，向群众作出公示、接受监督和评议。重点开展了文山会海、公款吃喝、奢侈浪费、超标办公用房、公车私用等专项治理活动。
四是严肃处置不合格党员。加大不合格党员的处置力度，加强党的先进性和纯洁性建设。2015年，在第二批党的群众路线教育实践活动中，全州4098个党支部，49561名党员参加了不合格党员认定，处置不合格党员322名，其中：限期改正248名，劝退22名，劝退而不除名4名，除名48名。
（四）坚持惩防并举，推进反腐倡廉建设
一是宣传、教育、监督并重。加大反腐倡廉宣传力度，努力营造“崇廉、思廉、讲廉、促廉”的浓厚氛围；认真开展“查、听、谈”工作和“节前廉政谈话”活动，进一步提高领导干部廉洁自律意识；以党政机关重点领域、关键环节、重要岗位的廉政风险防控排查工作为重点，梳理廉政风险，大力推进惩治和预防腐败体系建设。2016年8月24日，州纪委对12名新任州管干部进行集体廉政谈话。同时，在此次集体约谈会上，12名新任县处级领导干部签订了《领导干部党风廉政建设承诺书》。
二是加大案件查办力度。查处是最好的教育，也是最有力的监督。党的十八大以来，景洪市纪委以“转职能、转方式、转作风”为目标，进一步强化办案意识，狠抓案件查办工作，坚决查处损害群众利益的案件，不断加大惩治腐败的力度。2013 年至2014 年两年间，全市纪检监察机关共受理群众来信、来访和电话举报263 件（次），立案83 件106 人，结案84 件，给予党政纪处分88 人，涉嫌犯罪移送司法机关处理11 人。
（五）做好废改立行，完善制度体系建设
一是废。对于不适应密切联系群众、加强作风建设要求，与现行法规制度相抵触、不一致的，均予以废止。勐海县公务员提前退休奖励政策等11项制度已全部废止。
二是改。结合本地实际，修订完善与新形势新任务要求不相适应的制度规定，细化内容和流程，提高可操作性。勐海县修订完善了《中共勐海县委工作规则》、《中共勐海县委常委会关于加强自身建设的意见》等30多项制度；
三是立。针对权力运行的“盲点”，紧扣监督制约的“难点”，围绕群众关注的“热点”，研究建立新制度，切实形成便于遵循、便于落实、便于检查的制度体系。勐海县制定出台了《县级领导干部改进工作作风密切联系群众若干规定》、《关于进一步精简文件和简报的实施意见》、《勐海县公务接待工作暂行办法》等25项制度。
四是行。着力落实好实践证明行之有效、群众认可的制度，严肃处理有令不行、有禁不止的行为。严格落实党风廉政建设责任制、述职述廉制度和个人重大事项报告制度。2015年度州直机关基层党组织书记述职评议工作，现场述职率达到41%，书面述职率达100%。
（六）加强国门党建，打造特色党建品牌
一是提升党员素质。针对西双版纳边境沿线地区基本属于“直过区”，经济社会发展水平比较低的客观现实，以党性教育和能力提升为内容，开展了25期涉及15000多名党员的大规模轮训工作，着力提升边境一线党员的素质。
二是扩大党组织覆盖面。把党建工作与固边稳边、民族文化、扶贫开发融合在一起，采取“支部+协会”、“支部+合作社+农民”、“支部+老庚组”等党建工作模式，扩大党组织覆盖面。
三是加强硬件建设。坚持把硬件建设作为阵地建设的突破口，重点抓好基层党组织，尤其是边境一线村民小组党支部活动场所建设。
四是实施红旗飘飘工程。在边境沿线村民小组党支部开展“听广播、看新闻、知时事，升国旗、唱国歌、知荣辱”活动，进一步增强边境沿线党员群众的国家意识、党的意识和国门意识。建立政府、边防连队、边防检查站、边防派出所、边境村组群众协调配合的党政军警民“五位一体”的合力治边工作格局，构建了“支部是堡垒、村村是哨所、人人是哨兵”的管边控边新局面，构筑起防范宗教和境外势力渗透、重大疫情流入、跨国犯罪蔓延的“铜墙铁壁”。
二、西双版纳州基层党建存在的问题
（一）政治重心虚化
执行党的路线方针政策不坚决，甚至搞上有政策下有对策；认为抓党建工作是“潜绩”，抓经济工作是“显绩”，重经济、轻党建，重行政、轻党务;战斗堡垒作用不强，面对各种歪风邪气不斗争不抵制。
（二）服务功能弱化
一些基层党组织在自身能力、工作手段、执政水平等方面，存在着不适应新形势、新任务的问题，不能做到情为民所系，利为民所谋；部分基层党组织服务意识差、服务能力弱、服务载体少。
（三）党内活动泛化
有的基层党组织召开民主生活会不重质量、只求过关，自我批评遮遮掩掩、批评别人避实就虚，“高帽子”戴起，“希望话”结尾；有的党组织书记只栽花、不栽刺，对党员提出的要求比较宽泛，没有对党员的不当言行进行修正和批评；有些党组织开展党员教育培训走过场、评选表彰讲平衡、民主评议搞包庇，责任意识不强。
（四）组织管理软化
农村年轻优秀人才大量进城务工，造成农村人才“空心化”、“老龄化”，培养对象匮乏；由于交通条件比较恶劣，活动经费有限，受出行、食宿等现实困难的影响，党员参加组织活动的积极性不高。
（五）先锋意识淡化
个别党员放松了对自己的要求，日常工作中把自己等同于普通群众，只顾局部利益，缺乏全局观念；有的党员工作缺乏热情和积极性，得过且过，工作上不求进取，不参加组织生活，甚至连党费也不愿意缴纳；群众路线执行不力，模范带头和引领致富的作用不强，不知道做宣传和发动群众的工作。
三、西双版纳州基层党建的对策建议
2016年3月，云南省委副书记钟勉指出，要把加强新形势下基层党建工作作为协同推进全面脱贫、全面小康伟大事业和党的建设、全面从严治党伟大工程的战略举措，作为固本强基、夯实执政根基的内在要求，扎实抓好“基层党建推进年”各项任务，确保全省基层党建全面进步全面过硬，为实现云南跨越式发展、与全国同步全面建成小康社会提供坚强的政治和组织保证。西双版纳基层党建应该抓好以下几个方面工作：
（一）加强思想教育
一是实现党员教育全覆盖。依托电视、广播、网络、手机、报刊杂志等平台，多渠道、全方位地教育引导党员干部群众坚定信仰信念信心，提高思想理论素质。
二是突出党校教育主阵地。将基层党建课题纳入省、市、县党校干部培训，特别是新录用公务员、选调生、大学生村官的岗前培训，形成各级领导干部重视、熟悉、了解基层党建的教育机制。
三是充分利用新兴媒介。实施“互联网+党建”工程，加大党建网、党建云平台、微信平台、微博平台的运用，吸引各族群众参与到互联网党建、手机党建、微信党建、微博党建中来；四是深入开展反邪教教育。重视法制和科学的教育普及，抓好教职人员培训工作，加强与宗教人士的沟通，引导帮助宗教界和广大群众自觉抵制境外宗教渗透和破坏，筑牢文化高边疆。
（二）加强组织建设
一是健全组织网络。采取单建、联建、派建、统建、挂靠建等方式，不断加大支部建在村小组、产业链和两类组织上的力度，把党的组织和工作覆盖服务触角延伸到社会的每个“神经末梢”。
二是探索基层党建新格局。进一步探索构建当地党委与边防、海关、海事、检验检疫站等跨领域、跨行业、跨条块组建联合党工委的大党建格局，实现国门区域党组织的协作、共建、共享，开创边疆民族地区基层党组织发展新局面。
三是持续整顿软弱涣散基层党组织。强化对软弱涣散党组织的工作指导、强化考核，不断总结工作经验，健全完善工作机制。对确定为软弱涣散的党支部要因地制宜、分类指导，实行领导挂钩、第一书记驻点，一村一策，对症下药，做到整顿不彻底不脱钩，整顿不到位不撤人。
（三）加强队伍建设
一是建强党组织书记队伍。坚持“撤、换、育、派”并举，把政治强、接地气、情况熟、有群众基础、能长期在基层干的优秀人才，选派到基层党组织书记岗位上来，对不能胜任，群众意见较大的党组织书记及时调整。
二是选优基层党组织班子成员。把善于做群众工作、勤勉干事的优秀党员和优秀人才选进基层组织领导班子，加强培养教育，使其逐步成为脱贫致富的领路人、党建堡垒的接班人。
三是切实抓好发展党员工作。重视从少数民族、青年、农民中发展党员，解决干部队伍力量薄弱、农村农场党员年龄偏大等问题。
四是健全党内激励机制。认真落实村干部待遇补助和村（社区、生产队）、村（居）民小组工作经费、服务群众专项经费和各项补助，建立健全“基础补贴+绩效补贴+村集体经济创收奖励”岗位补贴机制。加大从优秀基层干部中考录公务员的力度，激发基层干部干事创业的积极性。
参考文献：
1.谢晶莹：构建基层党建工作考评机制的理性探析，党政研究，2010年01期。
2.王长江：当前推进基层党建理论与实践创新亟待探讨的几个问题，中共浙江省委党校学报，2016年01期。
3.崔建平：农村社区党建:农村基层党建的新路径，科学社会主义,2012年02期。
4.郭献功：创新农村基层党建体制机制的若干思考，学习论坛,2011年03期。
5.王凤志：论基层党建工作科学化及其对策，求实，2010年08期。
（责任编辑：段丽萍）
作者简介：
于志升，男，中共西双版纳州委党校讲师。研究方向：对外开放、文化软实力与民族文化。
围绕中心 服务大局
推进党校工作迈上新台阶
窦晓辉
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
习近平总书记在全国党校工作会议上的重要讲话，从立党、兴党、强党的历史纵深，从更好实现党的执政使命的战略高度，深入阐述了做好新形势下党校工作的重大意义，突出强调了党校必须坚持的正确政治方向，深刻回答了事关党校事业长远发展的一系列重大问题，这是指导新形势下党校工作的纲领性文献。在学习《关于加强和改进新形势下党校工作的意见》和省、州的实施意见后，深感新时期做好党校工作责任重大，同时面临着发展的机遇。我们要深入学习贯彻会议精神，进一步增强做好党校工作的使命感、责任感和紧迫感，勇于担当，真抓实干。行政后勤管理工作是党校事业发展的基础和重要保障，如何进一步把握行政后勤工作规律和不断推进行政后勤服务改革是当前加强基层党校工作需要着力解决的一个重要环节。
一、坚持“党校姓党”理念，进一步增强做好党校工作的责任感和使命感
坚持党校姓党、从严治校，在提高党校管理工作水平上下功夫。作为教育培训党员领导的主渠道主阵地和干部加强党性锻炼的熔炉，党校只有首先做好自身建设，率先把党校建设成为政治坚定、本领过硬、奋发有为的坚强阵地和钢铁熔炉，才能培养造就一支具有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当的高素质干部队伍。党校队伍只有率先做到理论清晰、头脑清醒、信仰坚定，才能给党员领导干部真正解疑释惑，引导参训的干部明辨是非、理清思路、坚定信念；党校队伍只有率先做到党性坚强、纪律严明、斗志昂扬，才能使党员领导干部锤炼党性、焕发精神、增强斗志。在日常的管理中要严格执行党校内部的各项管理制度，坚持以制度管人、用制度管事。要严格加强党校行政管理、后勤服务人员的管理，不断推动管理科学化、服务规范化，更好地为党的干部教育培训事业服务。凡是党校教职工，不论是教师还是行政管理人员和工勤人员，只要在党校这个阵地上，身份就是党校人，所有的言行举止都要体现出“党校姓党”的原则。所以必须要加强党校队伍建设，积极发挥政治引领、思想引领作用，促进校风、教风、学风建设。
二、坚持“党委办党校”理念，进一步加强组织领导，努力夯实发展基础
党校事业是党的事业的重要组成部分，党校是我们党教育培训党员领导干部的主渠道。各级党委应该充分认识办好党校工作的重大意义，增强使命感、责任感、紧迫感，把加强党委对党校工作的领导做为办好党校的根本保证。一是树立“党委办党校”的理念。要把党校工作纳入党委整体工作部署和党的建设总体安排，摆在更加突出的位置来抓，从思想、政治、组织上加强和改进对党校工作的领导。要按照新时期党校工作和党校事业发展的要求，科学制定党校发展规划。党委常委会要定期研究并及时解决党校改革和发展中的重大问题；党委主要领导要经常过问党校工作，深入党校检查指导、开展调研，把好办学方向；分管领导要切实履行职责，深入工作一线，掌握具体情况，抓好工作落实。要建立健全党政领导到党校讲课、作报告、与学员座谈的制度，丰富党校的课堂和教育模式。要把党校工作纳入各级党委班子年度党建工作的考核内容。干部教育工作领导小组要加强督促检查，确保中央及州市委关于党校工作的各项方针政策落到实处。二是加强统筹协调。各级党委要协调好党校同党委和政府有关部门的关系，健全相应的工作机制，帮助党校解决问题、克服困难、推动工作，切实增强干部教育培训工作的整体合力。要建立和完善干部教育培训工作联席会议制度，努力形成各司其职、相互协调、齐抓共管的工作格局。有关部门要为党校的社会调查、人才选聘、干部交流和现场教学点开发等提供支持和帮助。各级党委政府要协调好党校同其他干部教育培训机构的关系，根据党校的自身特点和功能定位，发挥好党校在干部教育培训中的主渠道作用。三是加大经费投入。各级财政要将党校教育培训经费列入年度财政预算，培训经费按班次、人数直接拨付到党校，经费投入应随着财政收入增长逐步提高，保证党校教育培训工作需要。各级财政、发改部门都应设党校建设专项经费，以支持党校建设发展。要加强专项经费管理，完善经费“跟着项目走”的管理模式，探索建立经费“跟着需求走”的使用方式，促进经费向优质培训资源流动，确保党校教学科研、学科建设和行政后勤等方面工作的需要。
三、坚持“创新服务”理念，进一步推动党校工作迈上新台阶
行政后勤管理工作作为党校工作的重要组成部分，不仅为党校日常工作有序开展提供物质保障，而且也为学员和教职工提供生活服务。良好的学习生活环境将有效地促进党校干部教育事业的发展，行政后勤管理工作应树立“创新意识、服务意识”以高效科学的管理方式为手段，以全面提升工作效率为出发点，以营造良好学习环境为目的， 以学员和教职工评价为标准，围绕中心工作，不断提升行政后勤管理水平，确保党校各项工作持续、深入和健康的发展。当前，在行政后勤管理工作中首要的是管理思路的创新，以思想上的创新，带动行动上的创新。后勤管理中的食、宿、环境建设和校园安全等方面需要大量的专业人员来进行管理，在行政后勤人员减少的情况下，做好相应的管理工作，就要转变观念，打破原有体制下的管理方式，把眼光转向社会，向社会寻求解决问题的途径，而采用购买社会服务的方式，将有效地改进人力不足，服务水平低的现状。因此，必须研究制定出适合党校行政后勤管理购买社会服务的方案，借助社会力量，提高服务质量和保障。其次是管理模式的创新。要改变粗放式的管理模式，在日常的管理工作中采用高科技和信息化技术，借助科技力量，提升服务的效率和水平。把高科技和信息化技术运用到日常的后勤行政管理中，运用信息化建设，改善教学设施、管理设备，有效地提高工作效率，为教师提供优良的教学环境，为学员提供优美的学习生活环境。
（责任编辑：李红云）
作者简介：
窦晓辉，女，中共西双版纳州委党校副校长。研究方向：党史党建。
坚持把民族团结进步事业作为永恒的主题
——学习西双版纳州第八次党代会精神
张志远
（中共西双版纳州委党校，云南 景洪666100）
2016年9月，西双版纳州第八次党代会议通过的《贯彻新理念 谋划新发展 为如期实现全面建成小康社会而努力奋斗》提出，坚持把民族团结进步事业作为永恒的主题。西双版纳州结合自身优势及特点，不断总结经验，紧紧抓住建设全国民族团结进步示范州的契机，创新体制机制，开创全州民族团结进步事业新局面，努力打造全国民族团结进步建设的示范工程。
一、坚持“两个共同”主题
西双版纳州是云南省成立最早的少数民族自治州，历经63年的发展，“共同团结奋斗，共同繁荣发展”已成为全州民族工作的主题。各民族因历史、文化及居住环境等差异，发展水平也存在差异，特别是人口较少民族、“直过民族”发展问题凸显。在党的民族政策指引下，一方面发挥各民族的主体性，弘扬自力更生、艰苦奋斗的精神，增强自信心，激发推进发展的意愿和动力；另一方面用足用活党的民族政策，尽快帮助人口较少民族、“直过民族”等特殊民族脱贫攻坚。2016年1月，国务院汪洋副总理到勐海县布朗山乡调研“直过民族”，强调要从实现第一个百年奋斗目标、促进民族团结、边疆稳固的高度，下大力气推进“直过民族”扶贫开发，确保如期实现脱贫目标。因此各民族要弘扬自力更生、艰苦奋斗的优良品格，把中央、省委、州委的民族政策用好，缩短各民族之间差距，实现共同繁荣发展。
二、巩固新型民族关系
习近平总书记曾指出，团结稳定是福，分裂动乱是祸。维护和巩固平等、团结、互助、和谐的新型民族关系对于边疆多民族地区发展十分重要。西双版纳州常住人口116.4万，13个世居民族，8个跨境民族，少数民族人口占全州总人口75%以上，40多个民族和谐相处，通过长期交往、交融，形成“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族相互离不开”的“三个离不开”的关系。西双版纳州委第八次党代会议报告指出，践行“各民族都是一家人，一家人都要过上好日子”，坚持政治上平等互信、经济上相互依存，文化上兼收并蓄，情感上相互亲近。各民族通过政治上当家做主、经济上共同发展、文化上相互学习、情感上亲近认同，巩固和深化平等、团结、互助、和谐的新型民族关系。
三、构筑各族群众精神家园
西双版纳州民族共有的精神家园是各民族凝聚力和生命力的根本所在。在党的民族政策指引下，西双版纳州涌现出一批优秀少数民族干部，他们的先进事迹是各民族宝贵的精神财富和精神遗产。2016年1月，云南省委印发《关于向召存信同志学习的决定》，西双版纳州成立了宣讲团，老州长召存信先进事迹先后在省直机关、各州市、县市、高校、企业巡回宣讲，召存信精神用老州长自己的话说就是“听党的话，跟党走，搞好民族团结，努力发展边疆民族经济。”老州长常说：“要像珍爱眼睛一样，珍爱民族团结，走共同富裕的路，不让一个兄弟民族掉队。”老州长是爱党、爱国、爱民的典型代表，各民族要弘扬和传承召存信精神，让召存信精神在傣乡大地、云岭大地代代相传。各民族同心同德、锐意进取、求真务实、真抓实干、开拓创新，构筑各族群众的精神家园。
四、巩固维护民族团结的长效机制
一是继续实施民族团结进步宣传教育月活动。《云南省促进民族团结进步条例(草案)》提出，将每年10月定为全省民族团结进步宣传教育活动月。可以围绕“民族团结进步宣传教育月”，开展一系列宣传教育活动。二是扎实推进民族团结“七进”。即进校园、进机关、进企业、进村寨、进社区、进宗教活动场所、进军营，通过形式多样的文艺节目、图片展、座谈会、报告会等扎实推进民族团结“七进”；三是实施“15885”工程。在推进全国民族团结进步示范州创建工作中，抓好1个示范县市、5个示范乡镇、80个示范村、800户示范户、5个示范社区建设。四是做好人口较少民族、“直过民族”脱贫攻坚，确保如期实现全面小康。统筹发展扶持人口较少民族发展，进一步扶持基诺、布朗、拉祜、景颇、佤5个“直过民族”发展，确保与全省、全国同步全面建成小康社会。
总之，坚持把民族团结进步事业作为永恒主题，不仅是西双版纳州过去5年经济社会发展的大事，也是西双版纳创建全国民族团结进步示范州的经验总结。习近平总书记指出，各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起。各民族要像石榴籽一样“你中有我，我中有你”。各民族要弘扬自力更生、艰苦奋斗的优良品格，和谐发展、共享发展，不让一个兄弟民族掉队，增强“民族好，国家好，大家才会更好”的民族团结意识，风雨同舟、和衷共济、荣辱与共，按照州委的部署与要求，坚持把民族团结进步事业作为永恒主题，创新体制机制、整合资源、突出特点，开创全州民族团结进步事业新局面。
（责任编辑：于志升）
作者简介：
张志远，中共西双版纳州委党校副教授。研究方向：民族社会学。
选调生莫成“选掉生”
王朝俊
（勐海县打洛镇，云南 勐海666200）
1949年3月，从西柏坡动身前往北京的时候，毛泽东同志说，“今天是我们进京赶考的日子”；并反复告诫各级领导干部，“我们不当李自成！”。这两句话意味深长，它时时刻刻敲打着我们每一位爱“做梦”的选调生，我们成功了么？其实不然，我认为这才是真正的开始，我们每一位选调生不都是才去往基层“赶考”的路上么？以史为鉴、以党章为镜，坚持“三严三实”，我们不做“选掉生”，更不做李自成。
以“严”立身
新党纪，要求党员带头践行廉洁自律规范，这给我们的个人“修身”指出了更清晰的方向。并以其极高的严肃性和权威性，告诉世人，党纪大于国法。作为选调生，要经常开展“党性自问”：工作是为了什么？要以什么样的方式工作？我们不仅仅是党政机关工作人员，我们还有另一个属性，那就是党员。既要脚踏实地做好现阶段的每一项工作，又不止步于当前事务，要履行好党员义务，为党的最高理想而奋斗。
“凤凰涅槃，浴火重生”，如果把优秀干部比作凤凰，那基层便是那熊熊烈火。谁都想做凤凰，谁都想做杨善洲、高德荣般的党员、干部，但又有几个人经得住烈火般的锤炼呢？
一是艰辛之火。“天将降大任于斯人也，必先苦其心志”。我相信，每一位选调生都怀揣着一颗为国尽忠之心。但是，为什么总会有少部分选择“半途而辞”呢？首先是基层的条件差，交通不便利，住宿条件差，娱乐场所缺。其次是理想与现实的差距，看不到明显的晋升机会，感到迷茫。最后是基层工作繁琐，既要下乡调研，又要完善内务，经常加班赶材料，周末也经常被占用。基层的生活环境相比大城市来说要清苦很多，客观的讲，农村孩子离开家乡到城市读了四年大学回来后都很难适应，更别说城市里长大的孩子。基层就是我们每一位年轻公务员的炼火，基层之“火”熔的是那种意志不坚定、吃不得苦、一心想晋升之人，而炼出的则是一颗为民服务、为国分忧的赤诚之心。我们党员干部就是要耐得住“寂寞”，受得了“大劳”，吃得了“大苦”。在清苦的生活环境中，只有铭记使命坚定信念才能承担起重担，不负组织的重托。
二是权力之火。作为基层领导干部，更直接更广泛地与人民群众接触，所从事的工作大多与人民群众密切相关，多数同志手里都小有权力。例如低保、补贴的分配，开具各种证明，处理矛盾纠纷等。这些看似都是小事，但事事都关系到群众衣食住行，能否做到“端平一碗水”、“公证执法、一心为民”，直接影响到群众的切身利益。
古语有云，“得民心者得天下”，充分说明了权力来源于人民，权力的巩固离不开人民的拥护和支持。公务员是为人民服务的岗位，“权力”是为人民服务的工具。当你选择享受人民赋予的权力的同时，也必然承担起了为人民服务的责任，职位越高，权力越大，责任就越重。更进一步说，我们只有用好基层这点“小权”，日后才能用好人民群众赋予我们的“大权”。相反，如果把权力看成是交易的筹码、谋私利的渠道、优亲厚友的工具，必然会在“权力之火”中粉身碎骨，断送大好前程。手握戒条，用权为民，任何时候都不搞特殊化，时刻在手心里多放一个“笼子”。
三是清贫之火。“贪如火，不遏则燎原；欲如水，不遏则滔天”。十八大以来，不断落马的“老虎”、“苍蝇”时时成为茶余饭后讨论的焦点。在大快人心的背后，我们必须冷静的进行反思。为什么当初立志为国奉献，在艰苦创业年代摸爬滚打、流过无数汗水的人最终会成为国家蛀虫；为什么有些一开始立志反腐，并做出了一定成果的人，最终又做了人民的公敌？那便是守不住的清贫，那便是按耐不住的欲望。
虽然我们选调生大多数正面临着结婚、买房、买车、养孩子等问题，确实有不小的负担。但面对生活的压力，我们是选择“忧民”还是“乐己”，直接关系到在工作中对待权力的态度。权力有大小之分，而腐败没有大小之别，不能因为官小而不廉。党员干部须时刻以党纪党章为镜而约束自己、奉献自己，“吃苦在前、享受在后”。在平凡的工作岗位上宁守清贫，也坚决不被腐化堕落。时刻牢记“手莫伸，伸手必被捉”的道理。
以“实”立业
实干事。简而言之，就是少说多做，不空想，不空喊，不坐等。作为新入职选调生，只有自己“寻医问诊”，方可求得“良方”。
一是莫患“空想症”。古语有云：“空谈误国，实干兴邦”，这也给了我们党员干部莫大的告诫，践行“三严三实”，就必须付诸于行动。客观的讲，大多数选调生都是品学兼优的佼佼者，专业知识也是出类拔萃。自从选择基层那一刻起，无不抱着为“三农”发展奉献青春的理想。但是，为民服务不是说说而已，必须要深入群众之中，要走到田间地头，知民情、解民忧。“干部脚上有泥土，群众心中才不堵”。基层工作就是要多些泥土味儿，多接些地气，多些“拉家常”式的民情座谈。能不能做好是能力问题，去不去做便是态度问题，天下没有哪件事是只靠喊就能干成的。所以，要摆正工作姿态，把自己的理想化成一点一滴的行动和付出。
二是莫患“身份症”。刚来到勐海，就听组织讲了一句话，“我们都是革命小板砖，哪里需要哪里搬”，我甚赞成这一观点。和其他普通公务员相比，选调生可能多了几分光鲜、多了组织部门的重视、多了各级领导的关注、多了日后可能晋升的机会，但是这并不能成为我们理所当然的优越感。必须做到，不管是苦是甜，都耐得住；不管任职是高是低，都无怨言。平心而论，每个公务员都有升职加薪的上进之心。但这上进之心背后的动机是什么呢？是为了能更好地为人民服务？还是单纯的想要权力为自己服务？“为官发财，应当两道”，既然来到基层，我们能否暂时放下那些虚无缥缈的“干部”幻想，能否静下心、沉住气，实实在在的为老百姓做一些事情呢？
干实事。“农村是一片广阔的天地，在这里可以大有所为”，一代又一代的基层干部用成绩证明了这一点。我看过很多村干部、村官、选调生的先进事迹，他们所作出的成绩让人兴奋不已。或许，你在感叹一年时间太短，感叹当地条件不利于干大事，不断地为无法施展自己远大的抱负而懊恼。那你错了，“群众利益无小事”，只要是群众需要的都是大事。多看望留守老人，了解其身体、生活情况，帮助其料理生活；多走访留守儿童，了解心理、学习情况，进行业余辅导；多了解农户生产情况，农忙时帮其做好生产；多走访农村党员，进行座谈，宣传一些近期国家政策等。虽然这些显得微不足道，但却是老百姓的真切需要，也是为民服务最简单、最直接的解释。
“严”立身，“实”立业，将“三严三实”学到骨子里，去基层考出“好成绩”，坚决不做“选掉生”。就让我们以“严”为针、以“实”为线，绣出脱贫攻坚工作开展的热情，绣出“十三五”规划 开场的隆重，绣出小康社会全面建成的宏伟。
（责任编辑：邓彩霞）
作者简介：
王朝俊，男，勐海县打洛镇组织干事（2015年选调生）。
